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3/2020 | Theorie & Praxis
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»Ein Staat ist kein guter Unternehmer«

Achim Wambach ist Präsident des Zentrums für europäische Wirtschaftsforschung. Im Gespräch mit Institutional Money erklärt er unter anderem, warum er trotz der ­jüngsten Krise von mancher Beteiligung des Staates an Unternehmen nicht viel hält.

Neben dem ifo-Geschäftsklima­­­­index ist der vom Zentrum für europäische Wirtschaftsforschung errechnete ZEW-Indikator das meistbeachtete deutsche Konjunkturbarometer. Seit 1991 werden ­dafür monatlich bis zu 300 Expertinnen und Experten von Banken, Versicherungen und den Finanzabteilungen von Großunternehmen nach ihren Einschätzungen und Prognosen wichtiger internationaler Finanzmarktdaten befragt. Nach einem leichten Rückgang im Juli ist der Index in den vergangenen beiden Monaten gestiegen, und das auf den höchs­ten Stand seit Anfang 2004. ZEW-Präsident Achim Wambach ist davon überzeugt, dass der Index trotz mancher Kritik ein guter Seismograf für die mittelfristige Ent­wicklung der Konjunktur in Deutschland ist.
 
Herr Prof. Wambach, als Reaktion auf die aktuelle Krise erleben wir eine ­Reihe von staatlichen Eingriffen und Steuer­hilfen – von der kreditfinanzierten Unterstützung von Firmen bis hin zur Beteiligung des Staates an schlingernden Unternehmen. Wohin wird uns die Pandemie führen?
Achim Wambach: Grundsätzlich gilt aus meiner Sicht nach wie vor: Der Staat ist nicht der bessere Unternehmer. Aber in Zeiten einer solchen Krise wie wir sie noch nie zuvor erlebt haben, ist es durchaus sinnvoll, dass der Staat zur Stabilisierung der Unternehmen, aber auch im Sinne von deren Mitarbeitern unterstützend eingreift. Im Grunde ist das seine Aufgabe, hier stabilisierend zu wirken, es entspricht seiner Funkrtion. Vor diesem Hintergrund war der Wirtschaftsstabilisierungsfonds, den die Bundesregierung eingerichtet hat, im Prinzip unumstritten, übrigens auch unter Ökonomen. Die entsprechenden Liquiditätsspritzen, wie es sie auch schon in Reaktion auf die Finanzkrise von 2008 gegeben hat, helfen den Unternehmen natürlich gerade in Zeiten der Krise, durch eine für sie schwierige Zeit zu kommen. 
 
Im Vergleich zu 2008 ist der Staat aber durchaus einen Schritt weiter gegangen, und zwar in Form der Beteiligung an Unternehmen. War das der richtige Schritt?
Auch in der Finanzkrise hat sich der Staat an Unternehmen beteiligt, allerdings an Banken und nicht solchen der Realwirtschaft. Es gab damals und es gibt heute durchaus gute Gründe für eine Beteiligung. Schließlich wissen wir aus dem Verlauf früherer Krisen, in ­denen es Beteiligungen in diesem Ausmaß nicht gegeben hat, dass Unternehmen, die in der Folge zum Teil über beide Ohren ­verschuldet waren, sich extrem schwertun in Bezug auf notwendige Restrukturierungsmaßnahmen – einfach weil sie blockiert sind. Dann kann es schnell zu einem sogenannten Schuldenüberhang kommen, wodurch ein Unternehmen keine neuen Mittel mehr aufnehmen kann, obwohl die neue Kreditaufnahme für sinnvolle Investitionen dringend notwendig wäre. 
 
Aber dann muss es doch auch entsprechende Mitspracherechte des Staates geben. 
Die Beteiligung des Staates an Unternehmen muss natürlich ein Krisen­instrument bleiben. Niemand kann erwarten, dass ein Staat einfach nur Geld gibt, aber nicht auch ein gewisses Maß an Mitspracherechten erhält. Und wenn die Krise ausgestanden ist, sollte der Staat sich auch wieder von seiner Beteiligung trennen, ­allein schon aus Wettbewerbsgründen. 
 
Weil es sonst zu Verzerrungen kommt? 
Die öffentliche Hand ist an einigen Unternehmen beteiligt oder sogar alleiniger Eigentümer wie bei der Deutschen Bahn. Es zeigt sich, dass Unternehmen, an ­denen sich der Staat beteiligt, in aller Regel einen klaren Wettbewerbsvorsprung haben. Das bezieht sich nicht nur auf vergleichsweise günstigere Kreditkonditionen, weil der Staat als Miteigentümer natürlich die Verhandlungsposition eines Unternehmens verbessert. Die Politik bleibt auch der Regelsetzer in Bezug auf die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Nicht ohne Grund haben wir in der Vergangenheit häufiger erlebt, dass der Staat als Miteigentümer dazu neigt, die Bedingungen so zu setzen, dass sie sich für jene Unternehmen günstig auswirken, an denen er beteiligt ist. 
 
Dann war es richtig, dass die EU-Kommission verdeutlicht hat, dass sie eine Staatsbeteiligung an der Lufthansa nur dann erlauben würde, wenn die deutsche Regierung einen schlüssigen Ausstiegsplan vorlegt?
Grundsätzlich war es richtig, eine solche Bedingung zu stellen. Ande­rerseits ist es schon interessant, dass es die EU-Kommission sein musste, die eine solche Anforderung gestellt hat. Man hätte ­eigentlich erwartet, dass Regierungen, nicht nur die deutsche, in solchen Fällen von sich aus eine entsprechende Anforderung formulieren – allein schon um von vornherein deutlich zu machen, dass es sich um ein Kriseninstrument handelt. Wahrscheinlich war die Versuchung für Staaten zu groß, über solche Staatsbeteiligungen Industriepolitik mitgestalten zu können. Es gab zumindest interessierte Kräfte, die das gern gesehen hätten. Dann hätte durchaus die Gefahr der Wettbewerbsverzerrung bestanden. 
 
Wird es ausreichen, wenn sich der Staat aus seiner Beteiligung an der Lufthansa „so schnell wie möglich“ zurückzieht, wie es die Regierung versichert hat?
Aus den Erfahrungen im ­Gefolge der Finanzkrise – Stichwort Commerzbank, an der der Staat immer noch beteiligt ist – wissen wir, wie schwer es einer Regierung fällt, den richtigen Zeitpunkt für einen Ausstieg aus einer Beteiligung an ­einem Unternehmen zu finden. Wobei hier meiner Ansicht nach ein grundsätzlicher Denkfehler vorliegt. Ein gern vorgebrachtes Argument lautet, der Staat könne erst dann wieder aus einem Unternehmen aussteigen, wenn es wieder Gewinne erzielt. Zum einen würde es dann unter Umständen noch Jahre dauern, bis sich der Staat aus seiner ­Commerzbank-Beteiligung wieder zurück­zieht. Zum anderen gehört das Erzielen von ­Gewinnen ja nicht zur Funktion einer solchen staatlichen Beteiligung. Es geht doch um das Thema Stabilisierung – und nicht ­etwa um so etwas wie das Aktienportfolio des Steuerzahlers oder des Staates. Deshalb sollten wir nicht der Illusion hinterher­laufen, der Staat beteilige sich an einem Unternehmen, um damit Gewinne zu erzielen. Im Fall der Lufthansa geht es darum, einem innerhalb der deutschen Volks­wirtschaft ­dominanten Unternehmen, das immerhin ­einen Großteil des Luftverkehrs abwickelt, über eine schwierige Zeit hinwegzuhelfen. 
 
Geben Sie denn eine Prognose ab, wie lang es bei der Lufthansa dauern wird, bis sich der Staat wieder verabschiedet? 
Das wäre reine Spekulation. Nicht nur der Zeitrahmen muss stimmen, die Lufthansa muss auch wieder in einem normalen Fahrwasser sein. Außerdem wird es Zeit brauchen, einen geeigneten Käufer zu finden. Das alles darf man nicht unterschätzen. Insofern verstehe ich, dass der Staat kein fixes Datum festgelegt hat. Allerdings hätte ich mir etwas mehr Verbindlichkeit gewünscht zwischen den beiden Polen „Wir nennen gar kein Datum“ und „Wir ­legen ein konkretes Datum fest“. 
 
Bei der Commerzbank dauert Ihnen die staatliche Beteiligung schon zu lang?
Ich sehe keine Rechtfertigung, warum der Staat weiterhin an der Commerzbank beteiligt bleiben soll – zumal das deutsche Bankensystem insofern schon besonders ist, als es auf den drei Säulen Privatbanken, öffentlich-rechtliche Banken und Genossenschaftsbanken fußt. Über die Landesbanken und den Sparkassensektor ist der Staat ohnehin schon sehr stark in die Ban­kenszene involviert. Dass er auch noch an einer Privatbank beteiligt ist, erscheint mir nicht besonders glücklich. Insofern stellt die Beteiligung an der Lufthansa schon einen Unterschied dar. Das Luftfahrtgeschäft wird sehr lange brauchen, um sich wieder zu ­erholen. Auf der anderen Seite war die Lufthansa vorher ein gutes privat geführtes Unternehmen. Deswegen gibt es keinen Grund, dass der Staat länger beteiligt bleiben sollte, als zur Überwindung der Krise tatsächlich nötig ist.
 
Wie beurteilen Sie den Beschluss des Kabinetts, den erleichterten Zugang zum Kurzarbeitergeld bis Ende 2021 zu verlängern?
Grundsätzlich ist dagegen nichts einzuwenden, im Gegenteil. In der Finanzkrise ab 2008 war eine vergleichbare Maßnahme das Instrument, das Arbeitgeber wie auch Arbeitnehmer durch die Krise ­gebracht hat. Meine Sorge bezieht sich in der aktuellen Situation eher darauf, dass es diesmal zu deutlich stärkeren Mitnahme­effekten kommen könnte. Die Gesundung von angeschlagenen Unternehmen könnte durch die Verlängerung des Kurzarbeitergeldes, dessen Gewährung immer an ­bestimmte Auflagen gebunden ist, insofern behindert werden, als notwendige Restrukturierungsmaßnahmen unterbleiben. Eine weitere Sorge kommt hinzu: Im kommenden Jahr stehen die Bundestagswahlen an. Aus diesem Grund besteht die Gefahr, dass hier ein ausdrücklich zur Krisenhilfe gedachtes Instrument eventuell mit Wahlgeschenken vermischt wird. Das wäre keine gute Entwicklung. 
 
Auch weil mit der Verlängerung die Gefahr bestünde, dass damit Unternehmen am ­Leben erhalten werden, die eigentlich schon kurz vor der Pleite stehen? 
Bei dieser Frage sehe ich eher die Problematik in der beschlossenen Verlängerung zur Aussetzung der Insolvenzantragspflicht bis Ende dieses Jahres. Da­runter leiden nicht nur Unternehmen, die kurz vor der Insolvenz stehen. Darunter ­leiden auch profitable Unternehmen, weil sie nicht wirklich abschätzen können, ob sie ihr Geschäftsmodell noch realistisch fort­setzen werden können. 
 
Inwiefern?
Zunächst weil die Lieferanten wohl eher auf Vorkasse drängen und Kreditgeber skeptisch werden, wenn sie nicht wissen, ob das Unternehmen wirklich profitabel ist. Es gibt aber noch einen Wettbewerbsgrund: Im Englischen gibt es  den Begriff des „Gambling for Resurrection“, der sich übersetzten lässt mit einer Art Glücksspiel um den eigenen Wiederaufstieg. Ein Unternehmen, das kurz vor der Insolvenz steht, geht unter Umständen bewusst sehr hohe Risiken ein in der Hoffnung, vielleicht doch noch eine Überlebenschance zu haben. Das können zum Beispiel aggressive Preisangebote sein, unter denen dann nicht nur die gefährdeten Unternehmen, sondern auch die eigentlich profitablen Wettbewerber leiden. 
 
Nach den von Ihrem Institut monatlich ­erhobenenen ZEW-Konjunkturerwartungen zeigen sich die befragten Finanzmarkt­experten nach einem leichten Rückgang im Juli bereits zum zweiten Mal hintereinander optimistisch für die weitere Konjunkturentwicklung. Ist die Hoffnung nicht inzwischen größer als die reale Lage?
Man sollte natürlich nicht außer Acht lassen, dass wir es im zweiten Quartal mit dem schärfsten Konjunktur­einbruch der Nachkriegsgeschichte zu tun hatten. Aber zuletzt haben sich nicht nur die Erwartungen der vom ZEW befragten Finanzmarktexperten hinsichtlich der konjunkturellen Entwicklung verbessert, auch die Einschätzung der wirtschaftlichen Lage von Unternehmen in Deutschland ist zuletzt wieder gestiegen. Und auch die Bundesregierung geht inzwischen nicht mehr von einem Rückgang der Konjunktur für das Gesamtjahr von ursprünglich 6,3 Prozent, sondern nur noch von 5,8 Prozent aus. Im nächsten Jahr soll demnach das Wachstum um 4,4 Prozent zulegen, 2022 könnte dann das Vorkrisenniveau wieder erreicht werden. Insofern sind die Erwartungen der von uns befragten Experten schon ein recht guter Seismograf dafür, in welche Richtung sich die Konjunktur hierzulande entwickeln wird. 
 
Aber sind die Erwartungen da nicht ein ­wenig zu optimistisch, wenn man bedenkt, wie lang es in Branchen wie dem Touris­mus, der Gaststättenindustrie sowie der ­Hotellerie und dem Eventmanagement noch dauern wird, bis diese Unternehmen wieder auf einem Vorkrisenniveau sein werden? 
Bei den ZEW-Daten handelt es sich um den wahrscheinlichsten Pfad, den die Konjunktur nehmen wird, aber es ist natürlich nicht der einzig mögliche. Sollte es zu der befürchteten zweiten Welle in Bezug auf das Infektionsgeschehen kommen oder wenn der wirtschaftliche Einbruch in den USA oder auch in den europäischen Nachbarländern noch länger anhält, dann werden auch wir als Exportwirtschaft darunter leiden. Und natürlich stehen die von Ihnen genannten Branchen nicht ­gerade vor goldenen Zeiten, aber viele der Unternehmen haben gelernt, mit dem Virus umzugehen und sich darauf einzustellen, weil sie offensichtlich noch eine Weile ­damit werden leben müssen. 
 
Anlass zur Sorge geben offenbar nach wie vor die sehr schlechten Ertragserwartungen für Banken und Versicherer. Worauf müssen wir uns in diesem Bereich gefasst machen?
Die befragten ZEW-Finanzmarktexperten sind tatsächlich weiterhin recht skeptisch für die Finanzbranche. Der nach wie vor schlechte Ausblick für den Bankensektor lässt ­eine steigende Zahl von Kreditausfällen im nächsten halben Jahr ­befürchten. Aus meinen Gesprächen mit ­Regulierern und Ministerien weiß ich, dass man für die Probleme durchaus sensibilisiert ist. Aber im Gegensatz zur Finanzkrise, durch die die Branche regelrecht ins Mark getroffen wurde, haben wir es diesmal mit einer Krise zu tun, die von der Realwirtschaft ausgegangen ist. Insofern besteht die Hoffnung, dass wir diesmal mit einem ­blauen Auge davonkommen nach dem Motto: Je schneller die Realwirtschaft auf einen positiven Pfad zurückkehrt, umso ­geringer werden die Probleme im Finanzmarktbereich sein.
 
Was bedeutet das in der Konsequenz für ­institutionelle Anleger wie Pensionskassen, Versicherungen und Stiftungen?
Ich bin natürlich kein Anlageexperte, aber eines steht für mich fest: Die aktuellen Niedrigzinsen sind kein Übergangsphänomen und werden uns noch sehr lang erhalten bleiben. Darauf muss man sich einstellen, bereits heute entstehen deshalb neue Produkte im Versicherungsbereich. Wenn sich der notwendige Zins nicht mehr erreichen lässt, muss folgerichtig mehr in die Realwirtschaft investiert werden, um höhere Renditen zu erzielen. Auch wenn das ein nur schleichender Prozess sein kann, weil dazu Gesetze geändert oder ­angepasst werden müssten: Unserer Volkswirtschaft würde es insgesamt gut tun, wenn Pensionseinrichtungen und Versicherer stärker in Infrastruktur, den Aktienmarkt und Immobilien investieren würden. 
 
Wir danken für das Gespräch.
 
Hans Heuser 

Ausgewiesener Spezialist für Wettbewerbsrecht

Achim Wambach ist seit April 2016 Präsident des Zentrums für europäische Wirtschaftsforschung (ZEW). Seit 2014 ist er Mitglied der Monopolkommission, von 2016 bis September 2020 war er deren Vorsitzender. Von 2018 bis 2019 war Wambach Ko-Vorsitzender der Kommission „Wettbewerbsrecht 4.0“ des Bundeswirtschaftsministeriums. Er gehört außerdem dem Wissenschaftlichen Beirat des Bundeswirtschaftsministeriums an, dessen ­Vorsitz er von 2012 bis 2015 innehatte. Von 2015 bis 2018 war Wambach Mitglied des Lenkungskreises der Nationalen Plattform Elektromobilität (NPE) der Bundesregierung sowie von 2017 bis 2018 Mitglied des Wissenschaftlichen Beirats zur Weiterentwicklung des Risikostrukturausgleichs beim Bundesversicherungsamt.

Achim Wambach hat an der Universität Oxford in Physik promoviert, danach erwarb er einen Master of Science in Economics an der London School of Economics. Seine Habilitation in Volkswirtschaftslehre schloss er an der Universität München ab. Er war Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Erlangen-Nürnberg, bevor er die Position als Direktor des Instituts für Wirtschaftspolitik (iwp) an der Universität Köln übernahm.

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