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Steuer & Recht

1/2020 | Steuer & Recht
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Unterdotiert

Das unter Augusto Pinochet eingerichtete Defined-Contribution-Rentensystem Chiles galt ­lange als wegweisend. Nach 40 Jahren werden nun die Fehler sichtbar, die beim Umbau der chilenischen Altersvorsorge gemacht wurden. Als Argument gegen kapitalgedeckte Systeme taugen sie aber nicht.

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Die Bürgerproteste in Chile wurden im Oktober 2019 durch die geplante Erhöhung des Metro-Fahrpreises ausgelöst. Mittlerweile richten sie sich vor allem gegen das  unzureichende private Altersvorsorgesystem, zu hohe Strompreise und gegen die soziale Ungleichheit im Land. Die Protestbewegung „No Más AFP“ (übersetzt „Schluss mit den AFPs“) wettert gegen die Pensionsfonds.

© NICOLAS RIGHETTI | REZO.CH, SASSENFELD | STOCK.A
Grundsätzliche Konstruktionsfehler in Renten- und Pen­sionssystemen haben eine besondere Qualität: Sie werden erst nach sehr langer Zeit sichtbar, sind dann aber kaum mehr sanierbar. Einen entsprechenden Paradefall kann man derzeit in Chile beobachten. Das ist vor allem deshalb beachtenswert, weil die Probleme Chiles von Kritikern kapitalgedeckter Systeme als Argument gegen dieses Konzept verwendet werden könnten. In Ländern, die ohnedies damit zu kämpfen haben, neben umlage­finanzierten Systemen auch eine zweite und dritte Säule zu errichten, erschwert derlei Kritik die Reformen zusätzlich. Zugegeben, oberflächlich betrachtet scheint das chilenische System gescheitert zu sein. Schon seit einigen Jahren nehmen die Proteste in dem südamerikanischen Land zu, wobei im Herbst des Vorjahres ein neuer Höhepunkt erreicht wurde. In Massen gehen die Menschen auf die Straße, um ­gegen zu niedrige Renten zu protestieren. Viele Chilenen erhalten heute Ruhestands­bezüge, die deutlich unter den Mindestlöhnen liegen. Kaum ein Artikel zum Thema kommt ohne die Beschreibung bewegender Einzelschicksale aus, Medienberichten zufolge hat sich aus diesem Grund sogar die Selbstmordrate in dem Land zuletzt deutlich erhöht. Wegen der anhaltenden Proteste wurden Ende 2019 auch ein Weltklimagipfel COP 25 und der Asien-Pazifik-Gipfel (Apec) abgesagt.
 
Blickt man jedoch genauer hin, verdichtet sich der Eindruck, dass der „Fall Chile“ keineswegs als Argument gegen kapitalgedeckte Systeme taugt. In diesem  Rentensystem, das viele Jahre lang von internationalen ­Beobachtern als vorbildlich gelobt wurde, ist zwar einiges schiefgegangen, ein grundsätzliches Problem besteht aber nicht. „In den Jahren 2016 und 2017 gingen die ersten Rentner des neuen Systems in den Ruhestand, und es zeigte sich, dass die Rentenhöhe deutlich niedriger ausfiel, als die Menschen erwartet hatten“, bringt Gonzalo Rengifo Abbad, Head of Distribution bei Pictet Asset Management Iberia & Lateinamerika, das zentrale Problem auf den Punkt. Viele chilenische Rentner bekommen zu geringe Altersbezüge, weil sie zu wenig einbezahlt haben. Und das ist nur einer von mehreren Faktoren, die zur heutigen Problematik geführt haben. Die zu geringe Dotierung der Pensionsguthaben war ein Fehler, der schon beim Start des Systems gemacht wurde. Um die Bürger 1980 zum Umstieg auf das damals neue System zu motivieren, wurden die Beitragssätze gesenkt. Damit gelang zwar eine rasche Transformation auf das ­jetzige Defined-Contribution-System mit individuellen Rentenansparkonten und ren­diteorientierter Kapitalanlage, die nun bedrohliche Ausmaße annehmende Alters­armut war aber bereits vorprogrammiert. Es war der ältere Bruder des heutigen Präsidenten Chiles, der in seiner damaligen Funktion als Arbeitsminister von Augusto Pinochet mit dem Umbau des Rentensys­tems beauftragt wurde. Der neoliberale Ökonom José Piñera Echenique, der von Milton Friedman und Arnold Harberger beeinflusst war, gehörte der Gruppe „Chicago Boys“ an und war unter Pinochet zunächst Arbeits- und dann Bergbauminister. 
 
Zu geringe Beitragsmoral 
 
Beim Umbau des Rentensystems verfolgte Piñeras mehrere Ziele: Neben höheren Renditeaussichten ging es ihm auch darum, die Möglichkeiten des Staates, die Rente als Machtinstrument zu missbrauchen, einzudämmen. Bürger sollten als Kunden der neu eingerichteten privaten Pensionsfonds vertraglich einklagbare Eigentumsrechte erwerben könnten. Und schließlich erhoffte sich der Ökonom, dass die Zahl der Beitrags­hinterziehungen sinken und die Inves­ti­tionstätigkeit der privaten Pensionsfonds wirtschaftsbelebende Effekte auf das Land haben würden. Leider erfüllten sich diese Erwartungen nur zum Teil. 
Während der Effekt der Wirtschaftsbelebung tatsächlich erkennbar war, erhöhte sich die Moral bei den Beitragszahlungen nicht wie gewünscht. Chile hat heute ein Pro-Kopf-Einkommen von umgerechnet 22.500 Euro und ist damit das reichste  Land Lateinamerikas, die Zahl der Beitragshinterziehungen ist aber nach wie vor viel zu hoch. Im Jahr 2000 betrug die Zahl der aktiven Beitragszahler in Chile gerade ­einmal 60 Prozent, denn Selbstständige und informell Beschäftigte zahlen in der Regel nicht oder nur unregelmäßig in das System ein. „Es stellt sich heraus, dass die Menschen in Chile im Schnitt nur etwa 50 Prozent der Zeit Beiträge ins Rentensystem ­geleistet haben“, erklärt Abbad.
 
„Die Bürger gingen davon aus, dass sie im Rentenalter einmal rund 60 bis 70 Prozent ihres letzten Einkommens als Rente beziehen würden, und nun ist es deutlich weniger. Wenn Sie nur 50 Prozent ihres ­Arbeitslebens einzahlen, können eben auch nur 50 Prozent Ihrer erwarteten Rente rauskommen“, meint Abbad und ergänzt: „Hinzu kommt, dass die Löhne in den letzten zehn Jahren enorm gestiegen sind, entsprechend sind die Erwartungen der Bevölkerung an ihre künftigen Renten gestiegen. Aber so funktioniert das natürlich nicht, denn die Beitragszahlungen beruhen ja auf den niedrigeren Löhnen der Vergangenheit, und die damaligen Berechnungen gingen davon aus, dass in 100 Prozent der gearbeiteten Monate Beiträge entrichtet würden.“ 
 
Höhere Lebenserwartung
 
Außerdem ist – wie in vielen anderen Ländern auch – die Lebenserwartung gestiegen. „In den 80er-Jahren, als das System kreiert wurde, lag die Lebenserwartung für Männer in Chile bei 68 Jahren und für Frauen bei 72 Jahren. Jetzt werden Männer im Schnitt 77 und Frauen 82 Jahre alt“, erklärt Chris Massey, der für LGIM als Senior Sales Investment Manager für die Schweiz und Lateinamerika verantwortlich ist, und fährt fort: „Es ist nie leicht, Pensionen zu modellieren, weil es hier um sehr lange Zeiträume geht und man dafür zahlreiche Annahmen treffen muss. Als man das chilenische Sys­tem in den 1980er-Jahren kreiert hat, prognos­tizierte man anhand der damaligen Modellannahmen tatsächlich Rentenleistungen von etwa 70 Prozent des letzten Lohns. Diese 70 Prozent waren zwar nie garantiert, aber die Menschen haben sie als eine Quasi-Garantie verstanden.“
 
Neben lückenhaften Beitragsverläufen und der gestiegenen Lebenserwartung waren die chilenischen Beitragssätze im Vergleich zu den in Europa üblichen Rentenversicherungsbeiträgen zu niedrig: Abhängig Beschäftigte müssen obligatorisch zehn Prozent ihres Bruttogehalts in ­einen von ihnen gewählten Pensionsfonds einzahlen, die Arbeitgeber geben nichts ­dazu. In Deutschland liegt der paritätisch aufgebrachte Beitragssatz zur gesetzlichen Rentenversicherung 2020 bei 18,6 Prozent, in Österreich bei 22,8 Prozent, und die Schweizer zahlen je nach Alter zwischen 15,7 und 26,7 Prozent in ihre Renten­sys­teme ein (8,7 Prozent in die erste Säule AHV und 7,0 bis 18 Prozent in die ­Betriebsrente).
 
Hohe Renditen
 
Auf die relativ niedrigen Beitragssätze einigten sich die Konstrukteure des Sys­tems um José Piñera, weil sie von hohen Renditen ausgingen und, wie eingangs erwähnt, auch um die Beitragszahler nicht vor ihrer Pflicht, Beiträge zu zahlen, zu verschrecken. Ansehnliche Renditen wurden tatsächlich erzielt. Zur Verfügung stehen derzeit sieben Fonds, die nach unterschiedlichen Chance-Risiko-Gewichtungen zusammengestellt werden können – von E, was sehr konservativ ausgerichtet ist, bis A, was einer Aktienquote von 80 Prozent entspricht. Um die Anlage kümmern sich die „Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs)“, die von der ­Comisión Clasificadora de Riesgo (CCR) beaufsichtigt werden.
 
Die Managementkosten sind für jede Chance-Risiko-Kategorie einzeln gedeckelt. „Jeder Bürger kann seine Pensionsfonds selbst auswählen, und einmal pro Jahr darf er switchen“, erklärt Abbad. Ähnlich wie bei US-amerikanischen 401-k-Plänen wird für jeden Rentenanwärter ein separates Rentenansparkonto geführt. „Die Performance der AFPs ist sehr gut. Sie liegt im lang­jährigen Schnitt über alle Fonds nach Inflation bei 7,94 Prozent pro Jahr. So kommt es, dass etwa 70 Prozent des mittlerweile aufgebauten AFP-Volumens in Höhe von rund 200 Milliarden US-Dollar (etwa 183 Mrd. Euro) auf der Performance beruhen und nur 30 Prozent auf den getätigten Einzahlungen.“
 
Dieser Betrag wird zunehmend auch im Ausland investiert. „Im Schnitt sind nur rund 27 Prozent der Pensionsgelder Lateinamerikas in ausländischen Investments ­investiert“, schreibt PwC in seiner Publi­kation Evolution of Foreign Investments by Pension Funds, 2020 Edition, „allerdings variiert das Auslands-Exposure beträchtlich von Land zu Land. In Brasilien sind beispielsweise nur ein Prozent im Ausland ­investiert, obwohl der Regulator bis zu zehn Prozent zulässt.“
 
Wie bei vielen neu eingeführten Rentensystemen Lateinamerikas waren auch in Chile zunächst nur Investitionen im Inland zugelassen. Mittlerweile machen die Pensions­vermögen dort aber 65 Prozent des BIPs aus, sodass das System angesichts des weiter steigenden Volumens 2008 für Auslandsinvestitionen geöffnet wurde.
 
Hier bedient man sich auch ausländischer Asset Manager, und das lockt Anbieter aus aller Herren Länder an. Die chilenischen Pensionsfonds dürfen 80 Prozent ihres ­Volumens im Ausland anlegen, haben aber im Schnitt erst 41 Prozent im Ausland investiert – überwiegend via Investmentfonds. Das lässt bei den internationalen Asset Managern die Hoffnung auf weiter steigende Absatzzahlen wachsen.
 
Professionelle Administratoren
 
„In Chile ist das Vertrauen in die UCITS-Regulierung sehr hoch, und die chilenischen Pensionsfondsadministratoren arbeiten äußerst professionell. Sie sind ausländischen Asset Managern gegenüber sehr offen. Daher bieten wir dort unsere UCITS-Fonds an; sowohl aktiv gemanagte als auch unsere ­Indexreihe“, erklärt Massey. „Erst letzte Woche war ich auf Vertriebstour in Chile, die gemeinsam mit unserem Partner vor Ort, Credicorp, arrangiert wurde. Wir haben dort unsere High-Yield-Strategien vorgestellt.“
 
Laut PwC sind von den Auslandsinvestments des chilenischen Pensionssystems rund 75 Prozent in UCITS-Fonds investiert, was 51,6 Milliarden US-Dollar (47,3 Mrd. Euro) entspricht. Ein Teil des hohen Vertrauens in die UCITS-Regulierung geht auf die Aktivitäten des luxemburgischen Fondsverbands ALFI zurück, der in unzähligen Lateinamerika-Roadshows die UCITS-Fahne hochhält und teilweise den Regierungen vor Ort bei ihrer Rentengesetzgebung als Sparringspartner zur Seite steht.
 
Das freut die Anbieter von UCITS-Fonds. Am volumenstärks­ten sind in Chile iShares, Investec, Schroders, Pimco, Deutsche, J.P. Morgan und Vanguard vertreten, aber letztlich ist alles dort, was Rang und Namen und einen internationalen Vertrieb hat.
 
Kommunikationsmängel
 
Stellt sich am Ende die Frage, was in Chile schiefgelaufen ist, wo alles so professionell zugeht und sich im Prinzip gut anhört. Abbad meint: „Das Problem lag in der mangeln­­den Kommunikation. Die Menschen haben allzu gern verstanden, dass ihnen 60/70 Prozent des letzten Einkommens versprochen würden, egal wie viel sie in das System einzahlen. In Wirklichkeit beruhte diese Zahl auf Hochrechnungen.“ Außerdem hätte man vermutlich die Menschen in­tensiver über den aktuellen Verlauf ihres Rentenguthabens informieren müssen. „Wir lernen aus dem Dilemma, dass man bei langfristigen Vorhaben wie dem Aufbau einer Altersrente laufend ein vernünftiges Erwartungsmanagement betreiben muss. Sonst besteht die Gefahr, dass Erwartung und Wirklichkeit auseinander­-laufen“, ergänzt Massey.
 
Schwachstellen erkannt
 
Auch die chilenische Pensionsverwaltungsbehörde Superintendencia de Pensiones setzt sich auf ihrer Homepage mit der aktuellen Situation auseinander und dia­gnos­­tiziert folgende Mängel der Vergangenheit:
 
  •  niedrigere laufende und prognostizierte Renditen als erwartet
  •  gestiegene Lebenserwartung
  •  zu niedriger Beitragssatz und zu geringe Beitragsdichte
  •  geringe Beteiligung von Selbstständigen
  •  Benachteiligungen von Frauen, die Kinder haben
  •  zu geringer Wettbewerb unter den einzelnen AFPs
  •  geringe Kenntnisse der Bevölkerung über das System
Pablo Antolín-Nicolás, Leiter der Abteilung für private Altersvorsorge bei der OECD, sagte in der chilenischen Presse, dass das chilenische Rentensystem in Bezug auf sein Design international zu den besten gehöre, aber die zu niedrigen Beitragszahlungen ein Problem darstellten. Diese Aussage leuchtet ein: Es ist schwer vorstellbar, dass mit einem Beitrag von zehn Prozent des Gehalts ein Rentenniveau erreicht werden kann, das 70 Prozent des letzten Gehalts entspricht. Darüber hinaus schlägt die OECD vor, dass auch Chiles Arbeitgeber  Rentenversicherungsbeiträge für ihre Mit­arbeiter zahlen sollten.
 
Reformversuch
 
Die chilenische Regierung um Staatspräsident Sebastián Piñera hat im Herbst des Vorjahres ein Änderungspaket vorgeschlagen, das Anfang 2020 verabschiedet wurde. Es soll den Wettbewerb zwischen den AFPs erhöhen und beinhaltet neben der Senkung von Gesundheits- und Stromkosten auch ­eine Erhöhung der Mindestrente. Sie liegt bei niedrigen 130 Euro pro Monat. Das ist angesichts der relativ hohen Lebens­haltungskosten in Chile sehr wenig, aber immerhin eine Verbesserung. Ein Liter Milch kostet beispielsweise 0,85 Euro und ein Kilo Äpfel 2,05 Euro.
 
„In der Vergangenheit gab es in Chile keine Solidarrente“, erklärt Abbad, „Arme und ehemals Selbstständige hatten teilweise keine Rente. Durch die jüngste Reform erhalten sie nun eine Mindestabsicherung.“ Außerdem hat man erkannt, dass die Beiträge zu niedrig waren. „Durch die Reform von 2020 werden die Beiträge nun sukzessive von zehn auf 16 Prozent des Gehalts angehoben“, erklärt ­Abbad und fasst zusammen: „Insgesamt ist das Design von Chiles Rentensystem sehr gut und nachhaltig, aber es kann verbessert werden. Schauen Sie nach Argentinien: Dort wurden erst die Staats-Bonds wertlos, und dann hat die Regierung einfach die Pensionsvermögen verwertet. Und ob die umlagefinanzierten Rentensysteme, die wir in Europa haben, in der Zukunft für auskömmliche Renten sorgen, muss sich erst zeigen. In Spanien werden beispielsweise in 15 Jahren 20 Prozent der Wirtschaftsleistung an die Rentner fließen. Ist das nachhaltig?“
 
Anke Dembowski 

Anhang:

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