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3/2019 | Steuer & Recht
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Ringen um die Regulierung

EbAVs streiten mit der EIOPA über die aufsichtsrechtliche Vielfalt in der EU, während die EIOPA für mehr aufsichtsrechtliche Konvergenz ist. Die aktuellen Regulierungen für betriebliche Pensionseinrichtungen (EbAVs) sehen noch keine Verpflichtung vor, ESG-konform zu investieren.

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Kontrollfragen: Während die aba auf angemessene BaFin-Rundschreiben gehofft hatte, veröffentlichte die EIOPA Stellungnahmen zur Umsetzung der EbAV-II-Richtlinie und unterstrich damit ihren Wunsch nach mehr Konvergenz in den Aufsichtspraktiken.

© Ute Grabowsky | photothek.net | BaFin, sp3n | s

Nach einer Phase der Aufregung hatten sich Pensionsfonds und Pensionskassen (Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge, kurz: EbAVs) zunächst wieder entspannt, aber nun kommen wieder Zweifel auf, ob die EIOPA ihnen nicht doch noch eine paneuropäische Einheitsregulierung überstülpt.

Die Wellen der Aufregung schlugen ­besonders kurz vor Verabschiedung der „EU-Richtlinie über die Tätigkeiten und die Beaufsichtigung von Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung“ vom 14. Dezember 2016 hoch. (Diese Richt­linie ist auch unter dem Begriff EbAV-II- oder IORP-II-Direktive bekannt.) Pensionsfonds und Pen­sionskassen befürchteten damals, dass sie mit der EbAV-II-Direktive analoge Regeln zur Solvency-II-­Direktive bekommen würden. Sie wollten aber nicht wie die Versicherer eine holistische Bilanz erstellen, ihre Aktiva und Passiva marktnah bewerten und jederzeit das Solvency ­Capital Requirement (SCR) erfüllen müssen. Und schon gar nicht wollten sie einen gesamteuropäischen Regulator und Aufseher für EbAVs wie die EIOPA, der dann einheitliche Durchführungsbestimmungen erlässt, sondern lieber die nationale Aufsicht durch die BaFin.

Andersbehandlung

Als einen Grund für die geforderte Andersbehandlung führten die EbAVs an, dass sie für die Rentenempfänger nicht der einzige Schuldner der zugesagten Rentenleistung, sondern dass das jeweilige Träger­unternehmen von den Leistungsempfängern als weiterer Schuldner herangezogen werden kann. Im Rahmen der Subsidiärhaftung muss nämlich der Arbeitgeber einspringen, wenn die Pensionskasse oder der Pensionsfonds nicht oder nicht voll leisten kann. Das Ass einer solchen Zusatzsicherheit haben Lebensversicherungen nicht in der Hand. Außerdem gibt es bei EbAVs keine Stornomöglichkeit, die für die Lebensversicherer eine weitere Herausforderung darstellt, da sie Storni jederzeit mit dem Rückkaufswert bedienen müssen.

Diese beiden Unterschiede zu Lebensversicherungen geben den EbAVs etwas mehr Spielraum bei der Kapitalanlage als den ­Lebensversicherern, die in jedem Fall ihre Versprechen erfüllen müssen. Den größeren Spielraum nutzen Pensionsfonds und Pen­sionskassen in der Praxis auch, indem sie bei der Kapitalanlage mehr Risiken nehmen, beispielsweise ein deutlich höheres Aktien-Exposure als Lebensversicherungen haben.

Gegen EU-Vollharmonisierung

Schließlich folgte die Umsetzung der EbAV-II-Direktive in nationales Recht, was spätestens am 13. Januar 2019 geschehen sein musste. In Deutschland trat das Gesetz zur Umsetzung der EbAV-II-Richtlinie pünktlich am 13. Januar 2019 in Kraft und zog insbesondere Änderungen im VAG nach sich.

Mindest-Standards

Die Pensionseinrichtungen waren froh, dass sie mit der Direktive auf EU-Ebene lediglich Mindestregulierungsstandards erhalten hatten und für die Detailregelungen und die genauen Auslegungen mit der BaFin die nationale Aufsicht zuständig war. „Wir waren und sind dafür, der ­BaFin den Rücken zu stärken. Es wäre nicht sachgerecht, wenn die EIOPA die Details in der betrieblichen Altersvorsorge durch eine EU-weite Einheitsregulierung festlegt, da die Systeme zur betrieblichen ­Altersvorsorge in den einzelnen EU-Ländern sehr unterschiedlich sind. Sie sind historisch verschiedenartig gewachsen und mit jeweils anderen arbeits- und sozialrechtlichen Bedingungen verzahnt“, erklärt Georg Thurnes. Er ist Vorstandsvorsitzender der Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersversorgung e.V. (aba), dem deutschen Fachverband für Fragen der Zusatzversorgung. Gleichzeitig ist Thurnes Chefaktuar beim Beratungsunternehmen Aon Hewitt und hat sich in der Ver­gangenheit für eine praktikable EbAV-Regulierung eingesetzt.

Zunächst schien für die EbAVs auch alles gut zu ein. „Wir hatten die EbAV-II-Richtlinie als groben Rahmen und warteten auf die entsprechenden Durch­­führungsbestimmungen der BaFin mit Rundschreiben und Verordnungen“, erklärt Thurnes. Erwartet wurden und werden insbesondere die folgenden (nationalen) Bestimmungen für EbAVs:

  •  das Rundschreiben MaGo-EbAV. Es konkretisiert auf untergesetzlicher Ebene die regulatorischen Neuanforderungen an die Geschäftsorganisa­tion und ist in seiner Struktur der bestehenden MaGo für Versicherungsunternehmen sehr ähnlich. Berücksichtigt werden sollen hier unter anderem Proportionalitätskriterien. Außerdem soll das Rundschreiben auf Personen eingehen, die EbAV-intern für eine Schlüsselfunktion verantwortlich sind und im Trägerunternehmen gleichzeitig ­eine ähnliche Aufgabe ausfüllen.
  •  Rundschreiben zum Own Risk Assessment (ORA), ähnlich wie ORSA für ­Versicherungen: Dieses Rundschreiben befasst sich mit der eigenen Risikobeur­teilung, die mit der Umsetzung der EbAV-II-Richtlinie neu in das Versicherungs­aufsichtsgesetz (VAG) aufgenommen wurde. EbAVs müssen jetzt mindestens alle drei Jahre eine eigene Risikobeurteilung durchführen.
  •  Rundschreiben zum SIPP, Statement of Investment Policy Principles. EbAVs müssen ihre Investmentprinzipien schriftlich niederlegen. Hier wird auch erwartet, dass etwas zur Nachhaltigkeitsstrategie steht.

Vier EIOPA-Stellungnahmen

„Die Verabschiedung der ersten dieser beiden Durchführungsbestimmungen wird noch im Jahr 2019 erwartet; der Hinweis der BaFin zum SIPP kommt vermutlich erst nächstes Jahr“, schätzt Thurnes und fährt fort: „Diese Bestimmungen machen uns in ihrer Detailliertheit und ihrem Umfang schon einige Sorgen. Und noch mehr bekümmert uns, dass die EIOPA nun doch wieder mit ihren Stellungnahmen vom Sommer ihr Festhalten am Common Frame­work bekräftigt. Das birgt weiterhin die Gefahr, dass wir doch wieder einer ­paneuropäischen Einheitsregulierung ein Stück näher kommen.“

Am 10. Juli 2019 veröffentlichte die ­EIOPA nämlich vier Stellungnahmen zur Umsetzung der EbAV-II-Richtlinie. Diese Stellungnahmen sollen eine „gemeinsame Aufsichtskultur“ in der EU und eine ­„Kohärenz der Aufsichtspraktiken“ in folgenden Bereichen fördern. Sie beziehen sich auf die folgenden vier Themen:

  •  Unternehmensführung und Risikoma­nage­ment (Opinion on the use of governance and risk assessment documents in the supervision of IORPs)
  •  Risikobewertung + Transparenz (Opinion on the practical implementation of the common framework for risk assessment and transparency for IORPs)
  •  Management operationeller Risiken (Opinion on the supervision of the management of operational risks faced by IORPs)
  •  Berücksichtigung von ESG-Risiken (Opinion on the supervision of the management of environment, social and governance risks faced by IORPs).

Unmittelbar nach Veröffentlichung der vier Stellungnahmen kehrte die Besorgnis unter den Pensionsfonds und Pensionskassen wieder zurück. Während nämlich die aba vorrangig auf angemessene BaFin-Rundschreiben gehofft hatte, veröffentlichte die EIOPA Stellungnahmen zur Umsetzung der EbAV-II-Richtlinie und unterstreicht ­damit wieder ihren Wunsch nach mehr Konvergenz in den Aufsichtspraktiken.

Kein „One size fits all“-Ansatz

Bereits im Vorfeld, auf der aba-Jahres­tagung am 8. Mai 2019 in Bonn, versuchte Dr. Frank Grund, Exekutivdirektor Versicherungs- und Pensionsfondsaufsicht bei der BaFin, die Pensionseinrichtungen zu ­informieren und zu beruhigen: „Wir werden die Stellungnahmen auswerten und dann entscheiden, was wir tun. Dabei darf ich ­Ihnen versichern, dass wir keine Punkte in unsere Aufsichtspraxis übernehmen werden, die aus unserer Sicht schädlich oder unnötig für die Beaufsichtigung der deutschen EbAV sind.“ Speziell zur eigenen Risiko­beurteilung der Einrichtungen sagt Grund: „Lassen Sie mich eines deutlich sagen: Anders als häufig befürchtet, wird die ­BaFin nicht fordern, dass die EbAVs das von EIOPA entwickelte Common ­Frame­­work für die eigene Risiko­beurteilung verwenden.“

Vielmehr sollten nach Grunds Meinung die deutschen EbAVs bei der eigenen Risikobeurteilung beleuchten, welche Möglichkeiten sie haben, um Anwartschaften und Leistungen herabzusetzen, und welche Mechanismen zum Schutz der Anwartschaften und Leistungen bestehen. Zu diesen Mechanismen gehören insbesondere Zusagen oder bestehende Verpflichtungen der Trägerunternehmen. Diese Hinweise hören sich wiederum nach einer deutschen und nicht nach EU-Einheits-Sichtweise an, denn sie berücksichtigen speziell die deutsche Situation mit der Subsidiärhaftung der Arbeitgeber für die zugesagten Renten.

Weiche Form

Grund verweist in seinem Vortrag auf der aba-Tagung außerdem auf die sehr milde Form der EIOPA-Verlautbarungen: Bei den Papieren, die EIOPA inzwischen zu EbAV II veröffentlicht hat, handle es sich lediglich um „Stellungnahmen“ (Opinions), die keine Comply-or-explain-Verfahren durch die ­nationalen Aufsichtsbehörden nach sich ­zögen. Leitlinien und Empfehlungen hätten hingegen einen deutlich höheren Grad der Verbindlichkeit für die nationalen Aufsichten, denn hier gelte dann der Comply-or-­explain-Mechanismus. Dieser besagt, dass jede Abweichung der nationalen Aufsichts­praxis von dem EIOPA-Papier begründet werden muss.

Bei der gewählten Form der Stellung­nahme sei also die BaFin grundsätzlich ­freier zu entscheiden, ob und inwieweit sie die Stellungnahmen in ihre Aufsichtspraxis übernimmt.

aba bleibt misstrauisch

Thurnes bleibt jedoch skeptisch: „Es ­wäre naiv und auch nicht richtig zu glauben, dass die BaFin die EIOPA-Stellungnahmen ohne weitere Begründung nicht ­berücksichtigt. Die Stellungnahmen wurden vom Board of Supervisors verabschiedet, und in diesem Gremium sitzt schließlich auch Herr Grund. Die Stellungnahmen ­wurden also unter Einbeziehung der BaFin verabschiedet.“ Er verweist darauf, dass beim letzten Pensionskassen-Stresstest, dessen Abgabe im Juli 2019 war, die Zahlen des von EIOPA entwickelten, europaweit einheitlichen Common-Balance-Sheets ­wieder einmal mit eingeflossen sind. Die Ergebnisse des Stresstests werden im ­Dezember 2019 erwartet.

„EIOPA möchte durch den Stresstest ­Informationen darüber erhalten, wie die EbAV-Branche auf negative Kapitalmarktentwicklungen reagieren würde und welche Auswirkungen dies auf die Realwirtschaft hätte“, erklärt Grund. Gleichzeitig verweist er darauf, dass der Stresstest zusätzlich auch wieder auf Basis der HGB-Bilanzen der deutschen Teilnehmer entwickelt wurde und somit auch den deutschen Standards ­Rechnung trägt.

Nachhaltigkeitsstrategie

Noch relativ offen sind die Anforde­rungen an die Nachhaltigkeit der Investmentstrategie. Die öffentliche Konsultation zum elfseitigen Dokument „Supervisory guidance on the integration of ESG factors in the investment and risk management of pension funds“ endete am 11. März 2019  – und nun muss man sehen.

„Fest steht, dass sich die Pensionsein­richtungen Gedanken machen müssen, welche Nachhaltigkeitsstrategie sie verfolgen und ob und wie sie ESG-Kriterien bei ihrer Kapitalanlage berücksichtigen möchten. In jedem Fall ist darüber zu berichten“, erklärt Thurnes.
Klar sei auch, dass ESG-Kriterien im ­Risikomanagement zu berücksichtigen sind. „Bestimmte Geschäftsmodelle werden im Rahmen der aktuellen Verfolgung der Klima­ziele unattraktiv. Das birgt natürlich auch Investmentrisiken. Diese Risiken müssen Pensionsfonds und Pensionskassen künftig berücksichtigen“, so Thurnes, „aber als weitsichtige Investoren haben die Manager solche und andere Risiken natürlich bereits auch schon in der Vergangenheit auf dem Schirm gehabt.“

Im letzten Stresstest befragte EIOPA die EbAVs erstmals zu ihrem Umgang mit ­ökologischen, sozialen und die Unter­nehmensführung betreffenden Risiken. Zudem sollen die EbAVs angeben, inwieweit sie mit ihren Kapitalanlagen gegenüber ­solchen Risiken exponiert sind. ESG-Risikodaten müssen EbAVs also allemal be­reithalten.

Ob die jeweilige Pensionseinrichtung dann ESG-Kriterien außer im Risikoma­nagement auch in ihrer Kapitalanlage berücksichtigt, bleibe ihr selbst überlassen. Über die jeweilige Strategie sei dann zu ­berichten, erklärt Thurnes. Insofern ist die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskri­terien in der Risikobetrachtung für EbAVs eine Pflicht, während ihre Berücksichtigung in der Investmentstrategie eine gern gesehene Kür darstellt.   

Anke Dembowski


Anhang:

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