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4/2018 | Steuer & Recht
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Neu reguliert

Die EbAV-II-Richtlinie beschert Pensionsfonds und -kassen neue Vorgaben bei den Themen Governance, Transparenz und grenzüberschreitende Betätigung. Insgesamt sind sie damit nicht unzufrieden, eine allzu mächtige Versicherungsaufsicht EIOPA wünschen sie sich allerdings nicht.

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Die Gefahr, dass die EbAV-Richtlinie für betriebliche Pensionseinrichtungen nach dem Vorbild von Solvency II gestaltet wird, ist gebannt. Die betroffenen Vorsorgeeinrichtungen befürchten ­dennoch eine zu starke Machtentwicklung der Versicherungsaufsicht EIOPA.

© metzler, Freedomz | stock.adobe.com

Die schlimmsten Befürch­tungen haben sich nicht ­bewahrheitet, betriebliche Altersvorsorgeeinrichtungen werden auch nach dem Regulierungs-­Update, das Anfang kommenden Jahres in Kraft treten soll, nicht wie Versicherungen behandelt. Das war den Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge (EbAV) ein wichtiges Anliegen. Hätte man ihnen die Regeln aus Solvency II, die für ­Versicherungsunternehmen gelten, übergestülpt, müssten sie eine holis­tische Bilanz erstellen, was ursprünglich befürchtet wurde. „Tatsächlich ist es nun so, dass für EbAV nicht analog die erste Säule von ­Solvency II gilt. Diese enthält Regelungen zur marktnahen Bewertung der Aktiva und Passiva und setzt sie ins Verhältnis zu den Eigenmitteln des Versicherungsunternehmens. Dabei beschreibt das Solvency Capital Requirement die regulatorische Solvenzkapitalanforderung für Versicherungen“, ­erklärt Georg Thurnes. Er ist Stellvertretender Vorstandsvorsitzender der aba, Chef­aktuar beim Beratungsunternehmen Aon Hewitt und hat sich für eine praktikable ­Regulierung der EbAV eingesetzt.

Die Neuregelung betrifft in Deutschland 31 Pensionsfonds und 137 Pensionskassen. Nicht von der EbAV-II-Richtlinie betroffen sind die Durchführungswege Direktzusage und Unterstützungskasse. Kernthemen der neuen Richtlinie sind Governance, Transparenz und grenzüberschreitende Betätigung. Außerdem werden die Pensionseinrichtungen aufgefordert, ESG-Kriterien zu berücksichtigen.

Basis der neuen Regulierung ist die „EU-Richtlinie über die Tätigkeiten und die ­Beaufsichtigung von Einrichtungen der ­betrieblichen Altersversorgung“ vom 14. Dezember 2016 (EU-Richtlinie 2016/2341), auch als EbAV-II- oder IORP-II-Direktive bekannt. Die EU-Länder müssen sie bis zum 13. Januar 2019 in nationales Recht umgesetzt haben. In Deutschland wurde am 2. Juli 2018 der Referentenentwurf und am 10. September der Regierungsentwurf veröffentlicht. Die Verkündung des Gesetzes wird für Ende 2018 beziehungsweise Januar 2019 erwartet. Dann wird es wirklich Zeit, denn spätestens am 13. Januar 2019 muss alles in Sack und Tüten sein.

Dass die befürchtete Extremvariante einer  besonders strengen Regulierung nicht kommt, heißt nicht, dass nicht andere Ideen von Solvency II in Zukunft auch die EbaV beschäftigen werden. Thurnes erklärt dazu: „Während die ers­te Säule außen vor gehalten wird, überträgt die EbAV-Richtlinie viele Aspekte der zweiten und dritten Säule von Solvency II auf Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge.“ Säule zwei enthält Regelungen zu Risikomanagement und Governance und Säule drei die Informa­tionspflichten an die Versicherten und die Aufsichten.

Auf die Besonderheiten von Pensionsfondseinrichtungen, die im Gegensatz zu den Versicherungen weder Garantieverzinsungen noch Stornorisiko hätten, verweist Martin Thiesen von der Metzler Pension Management GmbH: „Wir stehen durch das Niedrigzinsumfeld zwar bei der Kapital­anlage vor ähnlichen Herausforderungen wie die Versicherer, ein Unterschied besteht aber darin, dass das Trägerunternehmen ­eine zusätzliche Komponente des ,Eigen­kapitals‘ darstellt. Für den Fall, dass die von ihm versprochenen Leistungen nicht erbracht werden können, hat das Trägerunternehmen über die Subsidiärhaftung weiterhin eine Einstandspflicht. Außerdem gibt es den Pensionssicherungsverein. Aufgrund dieser zusätzlichen Auffangnetze sind wir freier bei der Kapitalanlage und können deutlich mehr Risiko verkraften als die Versicherer.“ Die Metzler Pension Management GmbH verwaltet für mehr als 600 Unternehmen treuhänderisch ausgelagerte Pensionsgelder. Der jeweilige Rechnungszins im Durchführungsweg Pensionsfonds hänge von der Kapitalanlage ab, und eine Aktienquote von 35 bis 40 Prozent sei bei Pensionsfondseinrichtungen durchaus möglich, stellt er einen bedeutenden Unterschied zur Kapitalanlage von Versicherungen heraus.

Aufgrund der Besonderheiten wünscht sich Helmut Aden, Vorstandsvorsitzender des Verbandes der Firmenpensionskassen (VFPK), ein eigenes Aufsichtsrecht: „Konkret wird mit der EbAV-II-Richtlinie nur die Regelungssystematik umgestellt, es bleibt bei der Technik mit Verweisen und Ausnahmen. Daher bleibt es auch im Ergebnis ­unübersichtlich und komplex, sodass das Ziel der Transparenz insgesamt nicht erreicht wird. Der Gesetzentwurf kann in­sofern als Beleg dafür angesehen werden, dass ein eigenes Aufsichtsrecht für EbAV erforderlich ist.“

Weniger EIOPA-Macht

Die EbAV wünschen sich aber nicht nur ein separates Aufsichtsrecht, sie wollen sich auch eine drohende europäische Einheitsregulierung vom Leib halten. „Was die Branche unbedingt vermeiden wollte, war eine Vollharmonisierung der europäischen Betriebsrentensysteme nach dem Vorbild bei den Versicherungen“, erklärt Frank Zagermann, Principal und Aktuar bei Mercer Deutschland. „Anders als Versicherungen unterscheiden sich EbAV a­ufgrund von ­nationalen Besonderheiten des Arbeits- und Sozialrechts stark voneinander und sind ­daher in den einzelnen Mitgliedsstaaten unterschiedlich verbreitet und ausgestaltet.“ Daher sei es sinnvoll, dass die EU hier ­lediglich Mindeststandards vorgibt und den Rest den nationalen Regulatoren überlässt.

Das sieht Aden vom VFPK genauso. Er meint, dass der Gesetzentwurf zum Anlass genommen werden sollte, die Möglichkeit der europäischen Aufsichtsbehörde EIOPA zu beschränken. „Durch die uneingeschränkte Einflussnahmemöglichkeit der EIOPA auf die nationale Aufsicht von EbAV durch Leitlinien und Empfehlungen sowie durch Berichtspflichten besteht aus unserer Sicht die Gefahr, dass für EbAV ­ungeeignete Solvency-II-Vorgaben wie etwa die Bewertungsmethode nach dem Holistic-Balance-Sheet-Ansatz, quasi durch die Hintertür umgesetzt werden.“ Dies hätte nicht nur unmittelbare Auswirkungen auf die Versorgungseinrichtungen, sondern könnte ­direkt auf die Trägerunternehmen durchschlagen, warnt Aden.

Thurnes ergänzt: „Die EU-Aufsichts­behörde EIOPA sagt den Versicherungs­unternehmen haarklein, was sie tun sollen.“ Daher setzt er sich bei der aba für eine ­starke nationale Aufsicht ein. „Die nationale Umsetzung der EbAV-Richtlinie soll so ­formuliert werden, dass sie der BaFin den Rücken stärkt, damit diese sich gegen eine faktische Vollharmonisierung durch die EIOPA zur Wehr setzen kann“, so Thurnes. Schon jetzt erarbeitet die EIOPA sogenannte „Guidances“, um damit konkrete „Ratschläge“ zu Themen der Säulen zwei und drei mehr oder weniger vorzugeben. „Das Arbeitsprogramm 2018 der EIOPA befasst sich mit der Information der EbAV gegenüber Mitgliedern und Rentnern, der Governance, der Risikobeurteilung und der Berücksichtigung von ESG-Faktoren“, zählt Thurnes auf. Er befürchtet, dass die EbAV durch solche „Guidances“ am Ende doch ­eine Vollharmonisierung durch die Hintertür erfahren.

Um seinen Argumenten Nachdruck zu verleihen, zeigt er eine Europakarte, in der die Verbreitung von Betriebsrenten unter der Arbeitsbevölkerung farblich markiert ist (siehe Chart unten). Eine Verbreitung von über 60 Prozent gibt es lediglich in Schweden, Dänemark und den Niederlanden. Eine Verbreitung von 40 bis 60 Prozent findet man in Irland, Großbritannien, Belgien und Deutschland. „Es kann nicht sein, dass das Europa der 28 über sieben Länder bestimmt, in denen es nennenswerte Betriebsrentensysteme gibt“, argumentiert Thurnes, „und stellen Sie sich vor, wie das Bild nach dem Brexit aussieht!“ Ob und wie die Macht der BaFin gestärkt werden kann und soll, darüber wird bis zur Verabschiedung des Gesetzes noch verhandelt.

Mehr Transparenz

Im Einzelnen fordert die neue Richtlinie einen besseren Schutz und umfassende Information der Versorgungsempfänger und Anwärter sowie weitreichendere Auskunftspflichten gegenüber den Aufsichten und beseitigt Hemmnisse für grenzüberschreitend tätige EbAV. Dabei werden die Pflichten umfangreicher und konkreter. „Problematisch ist die Kostenaufschlüsselung im Rahmen der Informationspflichten“, meint Zagermann und kritisiert, dass die gestiegenen Informationspflichten zu höheren Kosten führen könnten: „Ob die Ausweitung der Informationspflichten die erhofften zusätzlichen Erkenntnisse verschafft, ist zweifelhaft. Meines Erachtens werden dadurch nur die internen Kosten in die Höhe getrieben, was dann zulasten der Berechtigten geht.“

Aden fordert, dass die Informationspflichten in der Praxis angemessen und praktikabel sein sollen: „Bei den Anforderungen an die Informationspflichten sollten EbAV die Möglichkeit haben, bewährte und mit ihren Mitgliedern bereits etablierte Verfahren auch weiterhin zu nutzen. Daher sollten Formulierungen, die bereits Formate festzulegen scheinen oder in den Aufbau solcher Informationen eingreifen, vermieden werden.“

Martin Thiesen fordert neben der praktikablen Handhabung auch einen weiteren zeitlichen Aufschub. „Was wir brauchen, sind lange Übergangsfristen, mindestens zwölf Monate“, erklärt er. Thiesen ist Geschäftsführer der Metzler Pension Management GmbH, die zwei Pensionsfonds verwaltet: einen vorrangig zur Auslagerung von Leistungszusagen und einen neueren zur Abbildung der reinen Beitragszusage. „Im Bestandsführungssystem für die reine Beitragszusage können wir die Transparenz­anforderungen schon jetzt erfüllen. Aber in den älteren Systemen für Defined-Benefit-Zusagen gibt es die entsprechenden Funktionalitäten noch nicht. Das muss erst noch programmiert und implementiert werden – und das könnte dauern.“ Er hält die An­forderungen an die Verständlichkeit, die der Regierungsentwurf enthält, für hoch. „Künftig müssen wir aussagefähige Pro­gnoserechnungen erstellen, was der einzelne Mitarbeiter an Rente erwarten kann. Dazu müssen wir Hochrechnungen anhand von Szenarien erstellen, die zum ­jeweiligen Kapitalmarktumfeld passen. Das Ganze muss dann für den Versorgungsempfänger verständlich formuliert werden. Daran arbeiten wir derzeit.“

Nicht nur gegenüber den Versorgungsempfängern und Anwärtern gelten künftig höhere Informationsanforderungen, sondern auch gegenüber den Aufsichten. Schon jetzt finden sich im Versicherungsaufsichtsgesetz Regelungen, dass Pensionskassen und Pensionsfonds Risiko­berichte zu erstellen und der Aufsichtsbehörde einzureichen haben und jährlich ihre Anlagepolitik dar­legen müssen, die jetzt auch öffentlich zugänglich gemacht werden muss (§ 244 VAG).

Neben höherer Transparenz fordert die EbAV-Richtlinie einen grundlegenden Ausbau des Risikomanagements bei Pensionskassen und Pen­sionsfonds, beispielsweise die Durchführung einer eigenen Risikobeurteilung. Hier gibt Zagermann zu bedenken: „Bei den deutschen EbAV gibt es unter anderem mit den ALM-Studien und Prognoseberechnungen bereits ein umfassendes Risikomanagement. Ein wirklicher Mehrwert ist durch die geforderte Risikoanalyse nicht erkennbar“, meint er.

Die Richtlinie stellt aber auch höhere Anforderungen an die Geschäftsorganisa­tion. „Hier kam es zu einem grundsätzlichen Verbot von der Wahrnehmung gleicher Funktionen bei der Altersvorsorgeeinrichtung und dem Trägerunternehmen“, so Zagermann. Ein Beispiel sei die unabhängige Risikomanagementfunktion. „Das ist bei Firmenpensionskassen gegebenenfalls problematisch, da die versicherungsmathematische Funktion hier oft von der entsprechenden Person im Trägerunternehmen wahrgenommen wird.“

Parallel zur „Portabilitätsricht­linie“ (2014/50/EU) sollen auch durch die EbAV-II-Richtlinie aufsichtsrechtliche Hindernisse für grenzüberschreitend tätige EbAV beseitigt werden. Insbesondere sollen grenzüberschreitende Bestandsübertragungen erleichtert werden. Die Aufsichtsbehörde der übernehmenden EbAV soll dann die Bestandsübertragung prüfen und genehmigen.

Damit soll es für heimische Pensionskassen möglich sein, ausländische Firmen als Kunden zu werben. Umgekehrt können ­Anbieter aus anderen EU-Ländern dann beispielsweise in Deutschland oder Österreich Pensionskassendienste anbieten. Dies kann auch international tätigen Unternehmen helfen, ihre Pensionsverpflichtungen in einem Land zu bündeln.
Als weiteres Thema enthält die EbAV-II-Richtlinie Vorschriften zum großen Thema ESG (Environmental, Social, Governance), das derzeit bei fast allen Investoren regulatorisch in den Fokus gerückt wird.

„Mich persönlich hat es überrascht, dass EbAV sich nun mit Themen wie Klimawandel und Umweltschutz generell auseinandersetzen sollen“, sagt Thiesen. „Die Richtlinie sieht vor, dass wir ESG-Risiken explizit in unserem Risikomanagement berücksichtigen müssen, selbst dann, wenn ESG-Kriterien bei der Anlageentscheidung gar nicht berücksichtigt werden.“ Risikofaktoren wie Klimawandel, Ressourcenverbrauch, Umwelt- und Sozialrisiken sowie „Stranded Assets“ sollen künftig in die Betrachtung einbezogen werden. Bei „Stranded Assets“ handelt es sich um fossile Brennstoffe, die etwa aufgrund neuer Umweltschutzregeln oder einer sich ändernden Verbrauchernachfrage nicht mehr genutzt werden können und damit ein finanzielles Risiko für Inves­toren darstellen.

ESG-Themen müssen auch in das Reporting gegenüber den Aufsichten aufgenommen werden. „Für Unternehmenspensionsfonds, die bisher noch kein ESG-Reporting aufgebaut haben, kann das eine hohe Hürde darstellen. Wir tun uns da leichter, da wir das Thema Nachhaltigkeit bereits seit 2016 in unsere Investmentprozesse inte­griert haben. Bei Metzler Asset Management haben wir einen eigenen ESG-Beauftragten und ein innovatives, aussagefähiges Reporting, das deutliche Transparenz zur ESG-Qualität der Kapitalanlage bietet“, sagt Thiesen.

Noch geht die Regulierung bezüglich der genauen Berücksichtigung von ESG-Kriterien nicht tief ins Detail. Die Kriterien müssen jedoch bereits jetzt beim Risikomanagement berücksichtigt werden. Generell sind die Einrichtungen aufgefordert, sich Gedanken über das Thema zu machen, beispielsweise ob sie eher mit Ausschlüssen arbeiten oder einen Best-in-Class-Ansatz verfolgen wollen. „Künftig kann es aber sein, dass die Regulierung Mindest-ESG-Scores bei der Kapitalanlage vorgibt, was dann weit über die UN-PRI, die wir unterschrieben haben, hinausgeht“, meint Thiesen.

Für diesen Fall befürchtet Zagermann, dass den betrieblichen Pensionseinrichtungen womöglich zu viel aufgebürdet werden könnte: „EbAV sind als ‚Pensionseinrichtungen mit sozialem Zweck definiert, die Finanzdienstleistungen anbieten‘. Man muss aufpassen, dass der soziale Charakter nicht in den Hintergrund gerät. Schließlich sollen EbAV in erster Linie sicherstellen, dass die ehemaligen Mitarbeiter eine gute Rente erhalten“, so Zagermann. Letztlich ist es das Ziel der Politik, die betriebliche ­Altersvorsorge auf breitere Beine zu stellen. „Dies kann aber nur erreicht werden, wenn man eine Überregulierung und auch unpassende Regulierung vermeidet“, gibt Zagermann zu bedenken.

Anke Dembowski


Anhang:

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