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4/2018 | Steuer & Recht
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Langwieriger Balanceakt

Ende letzten Jahres gab der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht sein überarbeitetes Rahmenwerk zur „Vollendung von Basel III“ heraus, das unter dem Namen Basel IV läuft.

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Die Regulatoren wollen bei den Banken noch mehr Eigenkapital sehen, insbesondere hartes Kernkapital. Das Reformpaket „Basel IV“ soll 2022 in Kraft treten. Eine schnelle Einigung auf die Eckdaten ist dabei nicht in Sicht.

© bankenverband, Fotoschlick | stock.adobe.com

Die Ergebnisse des Banken-Stresstests der EU-Bankenaufsicht EBA und der Europäischen Zentralbank (EZB) wurden am 2. November 2018 veröffentlicht. Dessen Resultate sollen den Regula­toren und Aufsehern Aufschluss darüber ­geben, wie einzelne Banken in verschiedenen Stressszenarien dastehen würden. Sie münden ausdrücklich nicht in ein Ergebnis wie „Bestanden“ oder „Durchgefallen“, sondern zeichnen ein differenzierteres Bild der Situation.
Die Resultate des diesjährigen Stresstests waren durchwachsen, in Deutschland überwiegend gut, aber sie zeigen: In ungünstigen Szenarien verfügen nicht alle Banken in Europa über genügend hartes Kernkapital, das in einer eventuellen Schieflage herangezogen werden könnte. Auch frühere Stresstests hatten ergeben, dass es für eine völlige ­Entwarnung noch keinen Anlass gibt. Und damit steht fest, dass auch zehn Jahre nach Lehman weiterhin alle Anstrengungen unter­nommen werden müssen, eine ähnliche Situation, wie sie Ende 2008 aufgetreten ist, für immer auszuschließen.

Entsprechend arbeitet der Basler Ausschuss quasi seit den 1980er-Jahren im Dauerbetrieb an der weiteren Verbesserung der Widerstandsfähigkeit des Bankensys­tems.

Nun ist es bald ein Jahr her, dass der ­Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) am 7. Dezember 2017 sein überarbeitetes Rahmenwerk „Basel III: Finalising post-­crisis reforms“ präsentierte. Es wird von der Branche als „Basel IV“ bezeichnet, weil es gegenüber dem bisher entwickelten Basel-III-Rahmenwerk von 2010 als erheblich empfundene Änderungen aufweist. Eine ­offizielle Bezeichnung ist Basel IV aber nicht. Seither ist nach außen hin nicht viel Sichtbares passiert. Die Interessenverbände der Banken arbeiten im Hintergrund jedoch laufend daran, allzu strenge Vorgaben abzuwehren. So warnt etwa der Bankenverband in Berlin, dass sich eine zu starke Belastung der Banken negativ auf die Wirtschaft in Europa auswirken könnte: „Die deutschen Institute haben eine gute Kapitalausstattung und werden die höheren Kapitalanforderungen verkraften. Dennoch ist es nicht ausgeschlossen, dass negative Konsequenzen auf das Kreditangebot für Unternehmen und Privatkunden in Europa auftreten“, sagt Dirk Jäger, Geschäftsführer Bankenaufsicht und Bilanzierung des Bankenverbandes. Es sei insofern richtig, dass man zunächst ­analysiert, wie sich das neue Regelwerk auswirkt, bevor sich der europäische Gesetzgeber an die Umsetzung macht: „Wir begrüßen, dass die Europäische Kommis­sion vor der Umsetzung eine umfassende Auswirkungsstudie durchführt“, so Jäger.

Dass Europas Banken hier tendenziell auf der Bremse stehen, hat auch viel mit der internationalen Wettbewerbssituation zu tun. Vor allem die USA gehen bei der internationalen Bankenregulierung aus Basel ihre eige­nen Wege. Sie verpflichteten sich zwar 2010 gemeinsam mit den anderen G-20-Staaten, die Regelungen von Basel III anzuwenden (bei den Vorgängerrichtlinien Basel I und Basel II waren sie nicht oder nur teilweise dabei), meinten damit aber nur international tätige Institute. Im Frühjahr 2017 sprach sich die US-Regierung dafür aus, den Dodd-Frank Act auf den Prüfstand zu stellen und damit auch eigene Wege bei der Bankenregulierung zu gehen. Seit Herbst 2017 gibt es wieder eine Annäherung zwischen den USA und Europa in Sachen Bankenregulierung.

In Europa sehen die nächsten Schritte so aus: Die Europäische Kommission wird im Jahr 2019 eine Auswirkungsstudie durchführen, die zeigen soll, welche konkreten Kon­se­quen­zen die vom Basler Ausschuss vorgeschlagenen Regelungen auf europäische Banken haben werden. Anschließend wird die EU-Kommission eine EU-Regulierung für Banken erarbeiten, die dann teilweise unmittelbar gilt (Verordnung) und teilweise von den einzelnen EU-Ländern in nationales Gesetz umzusetzen ist (Richtlinie).

Bisher bestand die Basel-Umsetzung auf EU-Ebene aus der Richtlinie Capital Requirements Directive IV (CRD IV) und der Verordnung Capital Requirements Regula­tion (CRR), die beide am 1. Januar 2014 in Kraft getreten sind. Hier wird es zu einer Fortsetzung kommen, und die beiden Regelungen befinden sich aktuell im EU-Trilog-Verfahren. „Mit einer Umsetzung von Basel IV in europäisches Recht rechnen wir zu Beginn des Jahres 2022“, erklärt Dirk Jäger. Es sieht also so aus, als hätten die Banken noch etwas Zeit, das Rahmenwerk Basel III von 2010 weiter zu verdauen.

Output Floor

Dennoch ist es kein Fehler, sich schon heute mit der Frage zu beschäftigen, was Basel IV im Einzelnen enthält. Im Grundsatz geht es darum, das haftende Eigenkapital eines Kreditinstituts seinen „gewichteten Risikoaktiva“ (Risk Weighted Assets) gegenüberzustellen. Hintergrund ist, dass in den Jahren vor der Finanzkrise 2007 die Risi­kopositionen der Institute im Verhältnis zu ihren Eigenmitteln exzessiv gewachsen waren, was dann zu den bekannten Problemen geführt hat.

In der bisherigen Basel-III-Regulierung ging es in erster Linie um die Steigerung der Qualität und Quantität von Kapital und Liquidität, also um den Zähler der aufsichtsrechtlichen Eigenkapitalquote (Formel siehe Kasten „Die Bankenregulierung“). So wurden die Mindestliquiditätsquote Liquidity Coverage Ratio (LCR) und eine strukturelle Liquiditätsquote Net Stable Funding Ratio (NSFR) eingeführt. Bei Basel IV geht es hingegen schwerpunktmäßig um die Bemessung der Risikopositionen ­einer Bank, also um den Nenner der Kapitalquote. Dabei rücken insbesondere die Kredit-, Markt-, Kontrahenten- und die opera­tionellen Risiken der Säule 1 in den ­Fokus. Sie sollen durch das neue Rahmenwerk reduziert beziehungsweise kontingentiert werden. Dabei geht es um weitreichende Änderungen zur Berechnung der risikogewichteten Aktiva und des „Output Floors“ – so heißt die Untergrenze für die Eigenkapitalanforderungen. Um diesen Floor wurde lange gerungen, man einigte sich schließlich auf 72,5 Prozent. Das ist der errechnete Kapital­bedarf, der nach einem Standardmodell ­berechnet wird. Je niedriger dieser Grenzwert ist, desto mehr Spielraum haben die Banken – sie treten daher für ­einen niedrigeren Wert ein. „Der nun festgelegte Output Floor ist aus deutscher Sicht kein Wunschergebnis, aber ein Kompromiss, den alle Beteiligten tragen können“, erklärte BaFin-Präsident Felix Hufeld. Für die Erfüllung des Output Floors wurde den Banken viel Zeit eingeräumt: Er wird stufenweise über fünf Jahre eingeführt – beginnend mit 50 Prozent ab 2022 –, bis er zum 1. Januar 2027 die volle Höhe von 72,5 Prozent erreicht haben wird. Hufeld dazu: „Die Banken haben (…) neun Jahre Zeit, um sich schrittweise auf die neuen An­forderungen einzustellen. Diese Zeit sollten sie nutzen.“

Weiter betont der BaFin-Präsident: „Wichtig war uns, dass sich die globale Bankenregulierung nicht vom Prinzip der Risikosensitivität verabschiedet und interne Modelle weiterhin zulässt.“ Wobei man ­sagen muss, dass der Basler Ausschuss die Verwendung institutseigener Risikobewertungsverfahren eingeschränkt hat. Das neue Rahmenwerk legt einen Schwerpunkt auf Standardansätze. „Mit den überarbeiteten Basler Regelungen sollen vor allem ungewollt hohe Abweichungen bei den mit bankinternen Verfahren berechneten Kapi­tal­anforderungen eingeschränkt werden. Durch den Output Floor wird für Banken, die eigene Verfahren verwenden, die dadurch mögliche Eigenkapitalersparnis gegenüber der Nutzung von Standardmethoden auf 27,5 Prozent beschränkt“, schreibt die BaFin. Die Beratungsgesellschaft KPMG erklärt dazu: „Zu deutlich war nach der Finanzkrise die Erkenntnis, dass gleiche Risikopositionen durch institutseigene interne Modelle zu unterschiedlich bewertet wurden, mehr als bei Verwendung vergleichbarer Standards zu rechtfertigen gewesen wäre.“ Von der Einschränkung betroffen sind diejenigen Häuser, die derzeit die regulatorischen Eigenmittelanforde­rungen mithilfe interner Modelle ermitteln. Dazu gehören gerade viele europäische Banken, die sich häufig auf Bereiche mit niedri­ger Risikogewichtung konzentrieren.

Verhandlungserfolg

Als Verhandlungserfolg verbuchen BaFin und Bundesbank, dass der Standardansatz für Kreditrisiken stärker nach dem tatsächlichen Risikogehalt differenziert und zugleich für viele Portfolios die Berechnung der Eigenmittelunterlegung mit bankeigenen Modellen weiterhin möglich sein wird. Insbesondere können die nachweislich niedrigen Verluste bei den für den deutschen Markt besonders wichtigen Immobilien­finanzierungen risikoreduzierend berücksichtigt werden.

Gelten sollen die neuen Vorschriften dann auch für alle Banken, unabhängig von ihrer Größe und ihrem Geschäftsmodell. Das bemängeln insbesondere Vertreter der Volks- und Raiffeisenbanken sowie der Sparkassen. „Viele Regulierungen nach der Finanzkrise passen nicht zum risikoarmen Geschäfts­modell der deutschen Sparkassen und Genossenschaftsbanken. Sie belasten regional ausgerichtete Kreditinstitute übermäßig und führen inzwischen zunehmend dazu, dass sich kleinere, betriebswirtschaftlich gesunde Kreditinstitute nur deshalb zu größeren ­Einheiten zusammenschließen müssen, um die Regulierungsflut bewältigen zu können. Das kann nicht die richtige Schlussfolgerung aus der Finanzmarktkrise sein“, erklärt Helmut Schleweis, Präsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes (DSGV). Tatsächlich kam es in den letzten Jahren zu einer regelrechten Fusionsflut unter den Volks- und Raiffeisenbanken sowie bei den Sparkassen. Auf der anderen Seite: Auch wenn man kleine Institute nicht totregulieren sollte, ist eine solide Eigenkapitalausstattung der Geldhäuser keine übertriebene Forderung, und das italienische Beispiel führt derzeit vor Augen, dass schwach­brüstige Banken für viel Unsicherheit an den Märkten sorgen können.    

Anke Dembowski


Banken als Transmissionsriemen

Banken werden mehr als Versicherer, Pensionseinrichtungen etc. gebraucht, um der Geldpolitik zu ihrer Wirksamkeit zu verhelfen.

Um die Basel-Regulierung besser einzuschätzen zu können, muss man wissen, dass die Bankenregulierung eine äußerst heikle Angelegenheit ist.

Heikler Balanceakt

Auf der einen Seite braucht man die Banken als Transmissionsriemen der Geldpolitik. „Die reibungslose Transmission der geldpolitischen Absichten des EZB-Rats auf die Geldmarktsätze hängt entscheidend vom Verhalten der Banken und von ihrer Bereitschaft zum reibungslosen Austausch von Liquidität am Interbankenmarkt ab“, heißt es in einem Papier der EZB über Geldpolitik. Banken werden also von den Zentralbanken mehr als Versicherer, Pen­sionseinrichtungen oder andere Einheiten gebraucht, um der Geldpolitik zu ihrer Wirksamkeit zu verhelfen. Auf der anderen Seite will man die Banken zu mehr Solidität, sprich mehr Eigenmitteln im Verhältnis zu den eingegangenen Risiken, zwingen. Der Grund: Im Fall, dass etwas schiefgeht, will man sie nicht wieder mit Steuergeldern retten müssen, wie es immer wieder – auch im Rahmen der Finanzkrise 2007/2008 – der Fall war. Die entsprechende Regu­lierung, die darauf abzielt, schränkt aber wiederum die Kreditvergabemöglichkeiten der Kreditinstitute ein, was wiederum die Transmissionsfunktion hemmt. Die teilweise Erlahmung der Kreditvergabeaktivitäten durch die Kreditinstitute wird am Markt längst wahrgenommen. So wenden sich kreditsuchende Unternehmen heute nicht mehr ausschließlich an Kreditinstitute, sondern auch an Lendingplattformen wie z. B. Kapilendo oder CrossLend (wir berichteten dazu in Heft 1/2018 bzw. in Heft 3/2018).

Mehr Direct Lending

Größere Unternehmen wenden sich auch direkt an institutionelle Investoren. Entsprechend steigen die Investitionen in Private Debt. Insofern hat die Bankenregulierung auch einen Einfluss auf die Port­foliozusammensetzung von institutionellen Investoren, denn diese springen hinein in die Finanzierungslücke, die die Banken hinterlassen.


Anhang:

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