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3/2018 | Steuer & Recht
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Kompetenzgerangel

Asset Manager wollen die Macht der EU-Wertpapieraufsicht ESMA in Grenzen halten und geben der nationalen Aufsicht den Vorzug. Sie erhalten Unterstützung vom Europaparlament.

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Machtverteilung: Im Rahmen des Europäischen Finanzaufsichtssystems (ESFS) müssen die Zuständigkeitsbereiche zwischen den drei EU-Finanzaufsichtsbehörden (ESAs), den jeweiligen nationalen Aufsichtsbehörden und der EZB abgesteckt werden.

GMF, Axel Gaube

Dass aufgrund der Finanzkrise die Forderung nach einer strengeren Überwachung von Märkten und Marktteilnehmern erhoben wurde, war naheliegend und stieß auf wenig Widerspruch. Solvency II, die Umsetzung von Basel III, MiFID und viele weitere Regelwerke sind seither neu entstanden. Außerdem wurden im Rahmen des Europäischen Finanzaufsichtssystems (ESFS) die drei Aufsichtsbehörden Europäische Bankenaufsicht (EBA), Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungs­wesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) und die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) geschaffen. Diese Regularien sorgen allerdings nicht nur für mehr Sicherheit, sie verursachen auch eine enorme Bürokratie, deren Sinnhaftigkeit zum Teil auch von neutralen Beobachtern angezweifelt wird, und was die Vielzahl an Behörden betrifft, sind deren Kompetenzen und Einflusssphären keineswegs immer eindeutig geklärt.

Vor allem was das Gleichgewicht zwischen europäischen und den nationalen Aufsichtsbehörden betrifft, muss die richtige Balance erst noch gefunden werden. Grundsätzlich gilt hier das Subsidiaritätsprinzip, worunter man versteht, dass die jeweils größere gesellschaftliche oder staatliche Einheit nur dann regulierend, kontrollierend oder helfend eingreifen soll, wenn die kleinere Einheit dazu nicht in der Lage ist. Beim Thema Investmentfonds ist die Lage derzeit aber unklar. Zur Diskussion steht, dass die ESMA die noch recht jungen Fondssonderformen wie Europäische Langfristige Investmentfonds (ELTIFs), Fonds für soziales Unternehmertum (EuSEFs) und Risikokapitalfonds (EuVECAs) beaufsichtigen sollte.

Der deutsche Fondsverband BVI als Sprachrohr der in Deutschland tätigen Asset Manager bevorzugt für Fonds hingegen die nationale Aufsicht. Er erhielt kürzlich dafür Rückenwind vom Europaparlament. Der Europaabgeordnete Burkhard Balz (CDU), zuständiger Berichterstatter im Ausschuss für Wirtschaft und Währung (ECON) des Europäischen Parlaments, und die französische Sozialistin Pervenche Berès gaben am 11. Juli ihre lang erwartete Stellungnahme zur Reform der EU-Finanzaufsicht ab. Dabei sprachen sich die beiden Europaparlamentarier dafür aus, die direkte Beaufsichtigung von Investmentfonds weitgehend bei den nationalen Finanzaufsichtsbehörden zu belassen. So stand es im Entwurf der EU-Kommission, die die europäische Finanzaufsicht gern weiter stärken möchte – unter anderem, um den einheitlichen europäischen Kapitalmarkt voranzutreiben.

Die Asset Manager bevorzugen die nationale Aufsicht dabei gar nicht aus eigenem Interesse: „Wir sehen eine direkte Aufsicht der ESMA über Fonds kritisch“, erklärt Thomas Richter, Hauptgeschäftsführer des deutschen Fondsverbandes BVI. „Sie würde nur zu einer unnötigen Doppelaufsicht durch nationale Behörden und die ESMA führen und die Kosten für die Anleger in die Höhe treiben.“ Die Kapitalverwaltungsgesellschaften tragen nämlich die Kosten für ihre Beaufsichtigung selbst.

Außerdem befürchtet Richter, dass die Beaufsichtigung der drei Sonderformen für Investmentfonds, die von ihrer Bedeutung her noch relativ unwichtig sind, womöglich nur der erste Schritt in Richtung Machtzuwachs der europäischen Finanzaufsichtsbehörde sein könnte. „Sobald die ESMA die Aufsicht über bestimmte Fondstypen erhalten hat, ist der Weg zur direkten Beaufsichtigung von OGAWs und AIFs nicht mehr weit“, so Richter.

Er fürchtet mögliche Kompetenzkonflikte zwischen der ESMA und den nationalen Aufsichtsbehörden. Außerdem ist die deutsche Fondsbranche nicht sicher, ob es immer einfach sein wird, der in Paris ansäs­sigen ESMA die Details der Spezialfonds näherzubringen, die ein typisch deutsches Vehikel sind.

Spezialfonds werden in Deutschland beispielsweise von Versicherungsgesellschaften, Altersvorsorgeeinrichtungen, Unternehmen (zur betrieblichen Altersvorsorge) und Banken (für das Depot-A-Management) ­genutzt.

Gerade die Spezialfonds haben in Deutschland in den letzten Jahren erheblich zum Zuwachs der Assets under Management beigetragen. Mit einem Gesamtvolumen von 1.616 Milliarden Euro haben sie die Publikumsfonds, die per Ende Mai 2018 ein Gesamtvolumen von 1.047 Milliarden Euro aufweisen, mittlerweile deutlich überholt. Allein von Jahresanfang bis Ende Mai 2018 flossen offenen Spezialfonds in Deutschland 33 Milliarden Euro zu, während Publikumsfonds im selben Zeitraum nur etwa ein Drittel des Betrags, nämlich 11,5 Milliarden, einsammeln konnten. Aber auch längerfristig fand das Wachstum eher bei den Spezialfonds als bei den Publikumsfonds statt. In den zehn Jahren von 2007 bis 2017 nahm das Vermögen der Spezialfonds in Deutschland um 130 Prozent zu, während das der Publikumsfonds nur um 40 Prozent wuchs.

Da wundert es nicht, dass der BVI ein ganz besonderes Augenmerk auf Spezialfonds legt und hier jeden Stein, der sich andeutet, aus dem Weg räumen möchte.

Schon bei der Definition des Begriffs Alternative Investmentfonds (AIFs) meldete sich der BVI heftig zu Wort, da er befürchtete, dass die deutschen Spezialfonds als „Beifang“ mit unter die AIF-Regulierung geraten würden, ohne eigentlich im Fokus zu stehen. So kam es dann auch: AIFs wurden als „alle Fonds, die nicht OGAWs sind“ definiert; Spezialfonds gelten somit als AIFs und fallen unter die entsprechende Regulierung. Nun will der BVI zumindest, dass die Aufsicht für seine Schützlinge „Spezialfonds“ in Deutschland bleibt, wo er sich ein besseres Verständnis für dieses Vehikel erhofft.

Ratspräsidentschaft spielt mit

Die bulgarische Ratspräsidentschaft konnte der BVI offenbar schon überzeugen. Sie hat am 15. Juni 2018 den EU-Mitgliedsstaaten vorgeschlagen, die Wertpapieraufsicht ESMA nicht mit der Überwachung von ELTIFs, EuSEFs und EuVECAs zu betrauen. Thomas Richter appelliert an den Rat, dem Vorschlag der Ratspräsidentschaft zu folgen und ihn als Position in die Verhandlungen einzubringen. Seine Begründung lautet, dass die nationalen Behörden ihre jeweiligen Heimatmärkte besser kennen als die ESMA. Daher solle die Produktaufsicht bei den nationalen Aufsichtsbehörden bleiben.

Europaparlamentarier Burkhard Balz will auch verhindern, dass die ESMA weitere neue Befugnisse erhält, beispielsweise die direkte Aufsicht über Referenzwerte wie den Euribor und über bestimmte Finanz­prospekte. Hier ist seine französische Kollegin Pervenche Berès allerdings nicht auf einer Linie mit ihm. Auch bei der Fest­legung einer Strategie für die Finanzaufsicht herrscht Uneinigkeit: Balz möchte nicht, dass die ESMA künftig strategische Aufsichtspläne festlegt, an die sich die natio­nalen Behörden halten müssen, während Berès dies befürwortet. Die Abstimmung über die strittigen Punkte wird voraus­sichtlich am 5. November im Ausschuss stattfinden.

Das Thema der „richtigen“ Aufsicht für Asset Manager und Investmentfonds ist ­damit vermutlich noch lange nicht ausdiskutiert, denn die ESMA ist bemüht, die Beaufsichtigungsstandards in allen EU-Ländern auf einen gleichen Level zu ziehen, wo dies noch nicht der Fall ist. In diese Richtung zielt auch eine Pressemeldung der ­ESMA vom 31. Juli 2018. Darin spricht die ESMA an, dass Finanzaufsichtsbehörden in einzelnen Ländern die Beaufsichtigung von UCITS in ihrem Land hinsichtlich der geforderten „Effizienten Portfoliomanagementtechniken“ (EPM) verbessern müssten. Namentlich nennt die ESMA Estland, Frankreich, Deutschland, Irland, Luxemburg und Großbritannien.

Es geht dabei insbesondere um Themen wie die faire Kosten- und Ertragsaufteilung zwischen Investoren, Fondsmanagement und deren Serviceprovidern sowie das Collateral Management, die Wertpapierleihe, Repurchase Agreements und bestimmte Finanzderivate.

ESMA-Vorsitzender Steven Maijoor erklärt dazu: „Es ist wichtig sicherzustellen, dass der Einsatz eines effizienten Portfoliomanagements durch OGAWs solide und der Schutz der Anleger hergestellt ist. Um die aufsichtliche Konvergenz in diesem wichtigen Bereich zu erhöhen, hat die ESMA die nationalen Aufsichtsbehörden gebeten, ihre Aufsichtspraktiken in bestimmten Bereichen zu ändern, da ein echtes Level Playing Field auf einer einheitlichen Anwendung und Überwachung der Regeln beruht.“

Die entsprechenden Aufsichten haben ­bereits signalisiert, dass sie ihre Aufsichts­praktiken überarbeiten werden. Die ESMA wird in 24 Monaten die Beaufsichtigungsstandards für OGAWs erneut betrachten.

Anke Dembowski

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