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3/2022 | Steuer & Recht
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Mehr Generationengerechtigkeit

Die Niederlande stehen vor einer der größten Pensionsreformen ihrer Geschichte. Das neue System mit Beitragszusage soll das alte Leistungszusagesystem ablösen. Dabei wird auch in bestehende Rentenleistungen eingegriffen, wobei mögliche Schlechterstellungen kompensiert werden sollen.

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Der Systemwechsel in den Niederlanden steht unter dem Zeichen von mehr Gerechtigkeit, in diesem Fall Generationengerechtigkeit. Im neuen Rentensystem soll es keine Transfers mehr zwischen den Generationen geben, weil das in der Vergangenheit – zumindest gefühlt – zu Ungerechtigkeiten geführt hat.

© Mike van Bemmelen, freesurf | stock.adobe.com
Die Niederlande mit ihren rund 17,5 Millionen Einwohnern gelten als Hochburg der betrieblichen Altersvorsorge (bAV), und oft wird das kleine Land als großes Vorbild in Sachen bAV herausgestellt. Beispielsweise landen die Niederlande auf Platz zwei unter 43 verschiedenen Rentensystemen, die für den Mercer CFA Institute Global Pension Index 2021 untersucht werden, direkt hinter Island und vor Dänemark.
 
Hohe Durchdringungsrate
Dass das niederländische Rentensystem als top angesehen wird, mag unter anderem daran liegen, dass die Durchdringungsrate der betrieblichen Altersvorsorge mit etwa 90 Prozent sehr hoch ist. Durch Vereinbarungen der Tarifparteien stellt die zweite Säule in den Niederlanden in der Praxis fast ein obligatorisches System dar. 
 
Darüber hinaus sieht die Kapital­deckung im Vergleich zu den Systemen in vielen ­anderen Staaten gut aus, aber es gibt große Unterschiede zwischen den einzelnen Pensionsfonds. „Die Pensionsleistungen in den Niederlanden sind ziemlich hoch. Es gibt dort quasi keine Altersarmut“, erklärt ­Wichert Hoekert, Pensionsexperte des Pensionsberatungsunternehmens WTW in den Niederlanden, auf dem WTW-Pensionskassentag 2022, der am 30. Juni in Frankfurt stattfand.
 
„Die erste Säule in den Niederlanden ist kleiner als die in Deutschland oder Österreich. Dort liegen die Rentenzahlungen jährlich zwischen 15.000 und 18.000 Euro. In der zweiten Säule gilt eine Zielrate von durchschnittlich rund 70 Prozent des letzten Einkommens“, führt Hoekert vor Augen, wie hoch das Leistungsniveau ist.
 
Erneuerungsbedarf
Trotz der Lorbeeren, die das nordische Land im Ausland für sein Rentensystem erntet, halten die Niederländer es für renovierungsbedürftig. Seit 2000 kämpften niederländische Pensionsfonds mit sinkenden Renditen und der Marktvolatilität, und der Ausfinanzierungsgrad vieler Pensionsfonds sank. Fällt dieser unter 90 Prozent, muss der Pensionsfonds seine Leistungen kürzen. Im April 2012 ordnete die niederländische Zentralbank De Nederlandsche Bank (DNB) an, dass insgesamt 66 der damals 415 Pensionsfonds ihre Auszahlungen kürzen mussten. Die DNB überwacht in den Niederlanden die Pensionsfonds.
 
Rentenkürzungen
Infolge der Rentenkürzungen kam es zu lautstarken Protesten der Bevölkerung. „Das niederländische Pensionsdesign stammt aus den 1950er Jahren. Die Pensionsleistungen schaffen es nicht, die Inflation zu kompensieren, und teilweise mussten sogar die ­nominalen Zahlungen reduziert werden“, nennt Hoekert einige Gründe für die Systemumstellung. Das System passt auch nicht mehr zum aktuellen Arbeitsmarkt: „Heute wechseln die Menschen öfter ihre Arbeitsstelle als früher, ändern dabei teilweise auch die Branche oder verabschieden sich in die Selbstständigkeit.“ Das hat in der Vergangenheit zu Ungerechtigkeiten geführt, weil in den Niederlanden die jungen die älteren Generationen bezuschusst haben. Steigt man dann aber aus dem System aus – zum Beispiel weil man sich selbstständig macht – oder wechselt in eine andere Branche, profitiert das Individuum im Alter nicht mehr von den hohen Beiträgen der Jungen. „Letztlich ist es so, dass sich in der jetzigen Situation beide, die Alten und die Jungen, benachteiligt fühlen“, beobachtet Hoekert die Situation, „die Alten, weil ihre Pensionszahlungen nicht mit der Inflation mithalten, und die Jungen, weil ihre Beitragssätze so hoch sind.“
 
Außerdem sind die Rentner der Meinung, dass die Deckungsgrade der Pensionsfonds zu niedrig geschätzt werden, sodass keine volle Anpassung an die Lebenshaltungskosten stattfindet. Sie sind der Meinung, eine Anpassung sei in Wirklichkeit aber möglich.
 
Die Reform: DB zu DC
Die demografische Entwicklung ist in fast allen westlichen Ländern proble­matisch, aber politisch ist es immer heikel, die sich daraus ergebenden Wahrheiten in Bezug auf das Rentensystem auszusprechen. Auch die Politiker in den Niederlanden haben daher lange mit einer Renten­reform gezögert. Anstatt die notwendigen Rentenkürzungen vorzunehmen, wurden vor jeder Wahl die geplanten Kürzungen wieder zurückgestellt.
 
Doch angesichts des dringenden Reformbedarfs hat die niederländische Regierung nach langen Jahren der Diskussion im Juni 2019 einen Gesetzentwurf für eine große Rentenreform vorgelegt. „Wir gehen davon aus, dass das Parlament den Vorschlag bis Ende 2022 genehmigen wird“, meint Hoekert. 
 
Der Systemwechsel soll am 1. Januar 2023 starten und nach einer vierjährigen Übergangsperiode Ende 2026 abgeschlossen sein. „Es geht dabei um einen kompletten Systemwechsel, vom jetzigen Defined-Benefit-System, das teilweise noch harte Garantien enthält, zu einem solidarischen Defined-Contribution-System“, erklärt Hoekert, was die niederländische Rentenreform vorsieht. Teilweise enthalten die Pensionspläne heute zwar keine harten Garantien, aber dann etwas Ähnliches: Target-Pen­sionspläne. „Im neuen System soll es keine Transfers mehr zwischen den Generationen geben, weil das – zumindest gefühlt – zu Ungerechtigkeiten geführt hat“, erklärt er.
 
Die Rentenreform trifft im Land auf ­großes Interesse. „Letztes Jahr gab es eine Konsultation, und es kamen dazu 800 Eingaben“, sagt Hoekert. Der Grund für das hohe Aufmerksamkeitsniveau dürfte unter anderem darin liegen, dass diesmal auch in bestehende Verträge – sogar in bereits laufende Renten – eingegriffen wird. „Das hat es in dieser massiven Form bisher noch nie gegeben“, verweist Hoekert auf die ­Besonderheit der Lage.
 
Hohe Beiträge
Das neue System ist vermutlich nicht nur gut, sondern erfordert auch einiges an Aufwand seitens der Beitragszahler. „Der Beitragssatz soll im neuen System maximal 30 Prozent des pensionspflichtigen Gehaltsanteils betragen. Zu etwa einem Drittel wird er vom Arbeitnehmer und zu zwei Dritteln vom Arbeitgeber aufgebracht“, so Hoekert.
 
Das aktuelle System in den Niederlanden erfordert ebenfalls hohe Beitragssätze. ­Allein die Beiträge für die betriebliche ­Altersvorsorge sind mit 20 bis 40 Prozent des Bruttogehalts hoch. 
Hinzu kommen 17,9 Prozent des anrechenbaren Einkommens für die gesetzliche Rentenversicherung, die „Algemene ­Ouderdomswet“ (AOW). Diese umlagefinanzierte Rentenversicherung ist obligatorisch für alle Angestellten, Selbstständigen und Einwohner der Niederlande – es handelt sich um eine Art Bürgerversicherung, für die allerdings hohe staatliche Zuschüsse notwendig sind.
 
„Vielleicht übersparen die Niederländer ein wenig für ihre Altersvorsorge. Entsprechend haben junge Menschen oft Probleme, ihre Hauskredite oder Studentendarlehen zu bedienen“, beobachtet Hoekert.
 
Generationengerechtigkeit
Die hohen Beitragssätze führen immer wieder zu Diskussionen um die ­Generationengerechtigkeit des Systems. Auch wenn jetzt die Zinswende stattgefunden hat, ist das Zinsniveau im langfristigen Vergleich immer noch niedrig. Daher stellt sich die Frage, ob durch hohe und teilweise garantierte Auszahlungen für die jetzige Rentnergeneration das kapitalgedeckte System zulasten der jungen Generation ausgehöhlt wird.
 
Die zwei wichtigsten Änderungen der Reform sind daher:
• Alle neuen Pensionszusagen müssen auf DC-Basis erfolgen.
• Alle Altersgruppen werden denselben Prozentsatz in das bAV-System einzahlen.
 
Darüber hinaus soll es Selbstständigen leichter gemacht werden, in das Renten­system hineinzukommen. „Der Personenkreis wurde erweitert. Im bisherigen System sind Selbstständige nicht beitragspflichtig“, erklärt Hoekert. Entsprechend sind sie oft nicht rentenversichert. Wenn es im neuen System keine Umverteilung zwischen den Generationen mehr gibt, können die niederländischen Pensionsfonds Selbstständige leichter aufnehmen.
 
Kompensation der ­Benachteiligten
Wie bei jeder Systemumstellung gibt es auf individueller Ebene Profiteure und ­Benachteiligte. Für diejenigen, die durch die Systemumstellung schlechter dastehen ­würden, gibt es eine Kompensation. „Diese erfolgt zu einem geringen Teil über steuerliche Effekte und zum größten Teil über die Arbeitgeber“, erklärt Hoekert.
 
Im neuen System wird es weniger Puffer als im bisherigen System geben, weil es zum einen keine feste Rentenhöhe mehr gibt und zum anderen stärker auf das Risikoprofil des Individuums abgestellt wird. Hoekert erklärt, was das konkret heißt: „Es wird dann zwei Arten von DC-Verträgen geben: einen solidarischen DC-Vertrag, bei dem das Pension Board das Risiko an der Altersstruktur der Mitglieder ausrichtet, und einen individuellen DC-Vertrag, bei dem das Risikoprofil individuell bestimmt wird.“
 
Spätestens bis zum Ende der Umstellungsperiode sollen die niederländischen Pensionsfonds ihr Vermögen jeweils in ein neues System transferiert haben. Die Konsequenz des Garantie-Wegfalls sind dann volatile Rentenzahlungen. „Das werden ­Variable Annuities sein, deren Höhe sich an den Ergebnissen der Kapitalanlage orientiert“, sagt Hoekert, „diese Tatsache muss natürlich gut kommuniziert werden.“ Etwas Zeit ist dafür noch, denn die Vermögen werden voraussichtlich erst gegen Ende der Umstellungsperiode, also 2024/2025, transferiert, aber die Bürgeraufklärung läuft bereits an.
 
Im Schnitt erhofft man sich ein höheres Rentenniveau, weil die Flexibilisierung der Kapitalanlage zu höheren erwarteten Renditen führen soll. „Im jetzigen System sehen wir große Unterschiede zwischen den verschiedenen Pensionsfonds, was die Renditen betrifft. Das liegt daran, dass sich die Fonds unterschiedlich gegen die Zinsen hedgen müssen. Im neuen DC-System wird es keine notwendigen Funding Ratios mehr geben“, so Hoekert, „daher kann die Kapitalanlage flexibler sein.“
 
Konsolidierung
Er glaubt, dass die Transformation zwar äußerst komplex sein wird, dass das Pen­sionssystem aber nach der Umstellung ­weniger komplex sein wird als das bisherige. Da aber nicht alle Pensionsfonds den schwierigen Systemwechsel durchführen wollen, wird es zu einer weiteren Konsolidierung unter den niederländischen Pensionsfonds kommen. Diese hat allerdings aufgrund der zunehmend höheren Governance-Anforderungen und des steigenden Kostendrucks bereits schon lange vorher eingesetzt. Während es 2007 in den Niederlanden noch über 700 Pensionsfonds gab, schmolz ihre Zahl durch zahlreiche Zusammenschlüsse bis 2016 auf rund 260, aktuell gibt es etwa 200. Diese teilen sich auf in rund 140 Unternehmens- und 60 Branchen-Pensionsfonds.
 
In den letzten Jahren haben sich insbesondere viele der Unternehmens-Pensionsfonds einem der Branchen-Pen­sionsfonds angeschlossen. „Einige kleinere Pensionsfonds werden versuchen, sich vor dem Systemwechsel zu liquidieren. Es gibt einige große Konsolidierer, die General Pension Funds. Früher gab es davon sechs an der Zahl, heute sind es nur noch vier“, erklärt Hoekert. Aber es gibt auch andere Pensionsfonds, die aktiv damit werben, dass sie gern ­andere Pensionsfonds übernehmen würden. „Die geringere Zahl von Pensionsfonds wird die Effizienz steigern“, gibt Hoekert ein positives Signal.
 
Folgen andere Länder auch?
Die Frage ist, ob auch andere Länder mit ähnlichen Reformen folgen werden. Schließlich sind eine zunehmende Lebenserwartung und ein immer noch relativ niedriges Zinsniveau kein Alleinstellungsmerkmal der Niederlande. Daher beobachtet man in Europa sehr genau, was in Sachen Pensionen in den Niederlanden passiert. „Wenn selbst in einem Land wie den Niederlanden, das über erhebliche Kapitalstöcke in der bAV verfügt, eine Reform notwendig ist, dann sollten wir uns in Deutschland erst recht Gedanken machen“, meint Tilo Kraus, Geschäftsführer bei Vedra Pensions GmbH, die in Deutschland Rentnergesellschaften übernimmt und verwaltet.
 
Er fährt fort: „In den Niederlanden ist der Anteil der Betriebsrenten am Gesamtrenteneinkommen der Rentner deutlich höher als in Deutschland. Die Problematik in den Niederlanden ist, dass der größte Teil der betrieblichen Renten in DB-Plänen steckt, die aufgrund der fallenden Zinsen eine ­geringere Ertragserwartung bei gleichzeitig steigender Lebenserwartung haben.“ Er ist der Meinung, dass man in Deutschland gut hinschauen sollte, was dort passiert, „denn auch in Deutschland haben DB-Pläne einen hohen Anteil an der bAV – mit ähnlichen ­Problematiken wie in den Niederlanden“, meint Kraus.
 
Kapitalgedeckte Lösungen
Einen wichtigen Unterschied gibt es ­jedoch: „In den Niederlanden wird der Großteil der Betriebsrenten über kapitalgedeckte Lösungen organisiert. Das ist in Deutschland anders. Ich persönlich fühle mich mit einem kapitalgedeckten Modell komfortabler“, erklärt Kraus. Er verweist darauf, dass in weiten Teilen der alten DB-Pläne in Deutschland keine Kapitalanlagen aufgebaut wurden, sondern den Pensionsverbindlichkeiten die Aktivseite des jewei­ligen Arbeitgebers gegenübersteht. „In dem Fall sind Unternehmen und Rentner darauf angewiesen, dass die geplanten Erträge und Cashflows sich auch entsprechend realisieren“, gibt Kraus zu bedenken und schlägt für Deutschland vor: „Zum einen sollten wir uns in Deutschland ebenfalls mit einem Systemwechsel der Betriebsrenten be­schäftigen – lieber früher als später! Dabei wäre es gut, wenn wir auch in Deutschland auf ein DC-System umschwenken würden.“ Er verweist darauf, dass 401-k-Pläne in den USA, die als DC-Pläne laufen, seit meh­reren Jahrzehnten gut funktionieren. 
 
„Als Zweites wäre es gut, wenn wir auch in Deutschland Kapitalstöcke auf- beziehungsweise ausbauen würden, die gegen den jeweiligen einzelnen Pensionsplan stehen.“ Zwar gäbe es in Deutschland mit dem Pensionssicherungsverein ein großes Sicherheitsnetz, „allerdings als Versicherungs­lösung mit einer breiten Sozialisierung von Risiken“, meint Kraus.
 
Anke Dembowski

Anhang:

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