Solvency II - Auf Schwachstellensuche

Solvency II bedeutet nicht nur Unmengen an umzusetzenden Vorschriften, sondern auch eine große Veränderung für Versicherungen. Trotz laufender Optimierungsschritte lassen Kritiker im Vorfeld der Einführung kein gutes Haar daran – zu Recht?

Die Einführung von Solvency II soll eigentlich dem Schutz der Versicherungsnehmer dienen. Bisher diente es aber vor allem dazu, Versicherungen und Aufsichten das Leben schwer zu machen. Wenn man alle Ausführungsvorschriften und Kommentierungen summiert, kommt man auf nahezu 20.000 Seiten. Kein Wunder, wenn man bedenkt, dass am Regelwerk bereits seit zehn Jahren gearbeitet wird – mit Beginn 2013 soll es nun endgültig eingeführt werden.

 

Bis dahin absolvieren Assekuranzen in Zusammenarbeit mit den Aufsichten zahlreiche Testläufe, um die Auswirkungen schon im Vorfeld auszuloten und rechtzeitig reagieren zu können. Im Rahmen dieser Jahrhundertreform des europäischen Versicherungsaufsichtsrechts werden vor allem die Solvabilitätsvorschriften hinsichtlich der Eigenmittelausstattungen der jeweiligen Assekuranzen in Angriff genommen. Vergleichbar mit Basel II gibt es einen Dreisäulenansatz, im Gegensatz dazu konzentriert man sich bei Solvency II aber weniger auf Einzelrisiken, sondern versucht das Gesamtrisiko mittels quantitativer und qualitativer Kriterien zu erfassen.

 

Solvency II besteht aus den drei Säulen Risikokapital, -management und -reporting. Erstgenannte Säule soll sicherstellen, dass die anrechenbaren Eigenmittel höher sind als die modellhaft angenommenen Risiken und die Solvenz zum Schutz der Versicherungsnehmer jederzeit gewahrt wird. Aufgrund bilanzieller Besonderheiten bei Versicherungen führt dies zu einer stärkeren Verzahnung beider Bilanzseiten – Eigenmittel werden als Saldo der Marktwerte von Aktiva und Passiva ermittelt (ökonomischer Eigenmittelbegriff). Erforderlich dafür ist eine integrierte Sichtweise von Kapitalanlagen sowie Versicherungstechniken. Die Umsetzung der zweiten Säule dient der Implementierung von effizienteren Risikomanagementsystemen und fordert von den verantwortlichen Versicherungsmanagern zu erfüllende Mindestqualifikationen. Die dritte Säule regelt das Reporting der Assekuranzen sowohl an Aufsichten als auch an die Öffentlichkeit.

 

Die Grundidee von Solvency II besteht darin, dass Versicherungen eingegangene Risiken mit ihrer jeweiligen Risikotragfähigkeit zukünftig besser in Einklang bringen. Ein Anbieten von riskanten Industrieversicherungen oder eine Investition in Assetklassen wie Aktien erfordert höhere Eigenmittelunterlegungen als eine Versicherung von privaten Haushaltsunfällen oder eine Anlage in Rentenpapieren höchster Qualität. Versicherungen investieren die ihnen anvertrauten Gelder aber nicht nur in deutsche Staatspapiere, sondern auch in renditestärkere, aber volatilere Vermögensklassen. Regelmäßige Kursrücksetzer derselben gefährden jedoch die stets aufrechtzuerhaltende Solvabilität und setzen Versicherer beziehungsweise deren Bilanzen unter Stress.

 

Inwieweit Stressresistenz und damit Systemsicherheit gegeben ist, interessiert nationale und supranationale Aufsichten. Daher werden im Rahmen groß angelegter Auswirkungsstudien – Quantitative Impact Studies – diverse Stressszenarien simuliert. Das in Frankfurt sitzende Committee of Insurance and Occupational Pension Supervisors (CEIOPS) führt diese Auswirkungsstudien für Brüssel durch und hat seit 2006 vier davon absolviert. QIS4 wurde 2008 durchgeführt, berücksichtigt aber noch nicht die Verwerfungen, die im Ausnahmejahr 2008 zu beobachten waren. Zur Gewinnung neuerer Erkenntnisse wird daher ab Spätsommer dieses Jahres QIS5 mit erneuerten Annahmen durchgeführt, wobei die gewonnenen Ergebnisse die weitere Vorgehensweise beeinflussen.

 

Fabian Steil, Solutions Institutionals LBBW, dazu: „Die verschärften Stressszenarien und geringeren Diversifikationseffekte werden in QIS5 im Vergleich zu QIS4 im Mittel zu einer geringeren Solvabilität der Versicherungen führen. In Abhängigkeit dieser Ergebnisse würde uns eine erneute Modifikation der Stressszenarien wenig überraschen.“

 

Noch höhere Anforderungen befürchtet

 

Vertreter der Versicherungsbranche befürchten, dass zukünftig für nahezu alle Vermögens- beziehungsweise Ratingklassen höhere Eigenmittelunterlegungen notwendig sein werden, als noch QIS4 ergeben hat. „Die vorläufige Analyse zeigt, dass die Solvabilitätsanforderungen im Vergleich zu QIS4 steigen werden“, erklärte CEIOPS-Vorstand Gabriel Bernardino gegenüber der EU-Kommission. Nach Kritik aus der Versicherungsbranche gibt es jedoch auch Entgegenkommen seitens Brüssel und in der Folge Erleichterungen – etwa niedriger zu dotierende versicherungstechnische Rückstellungen, um zukünftige Verpflichtungen zu decken, oder eine positivere Bewertung eines bestehenden Rückversicherungsschutzes. Im Ergebnis sind die Befürchtungen der europäischen Versicherungsunternehmen hinsichtlich notwendiger großvolumiger Kapitalerhöhungen bislang noch nicht eingetreten – die Branche als Ganzes ist zurzeit ausreichend kapitalisiert (siehe Grafik „Stresstests bestanden“).

 

Auch wenn es wahrscheinlich zu keinen branchenweiten Kapitalerhöhungen kommen wird – ein Erwerb von als riskant eingeschätzten Vermögenswerten wird für Versicherungen zukünftig teuer, da diese mit Eigenmitteln unterlegt werden müssen. Deren genaue Höhe richtet sich nach der jeweiligen Assetklasse, wobei Alternative Investments sowie Aktien die meisten Eigenmittel binden. So müssen Assekuranzen laut Informationsstand Ende April Aktien von Unternehmen aus dem EWR- beziehungsweise OECD-Raum mit 39 Prozent, jene von außerhalb mit 49 Prozent Eigenmitteln unterlegen. Letztgenannter Prozentbetrag gilt auch für Hedgefonds, Private Equity oder Rohstoffengagements – für Immobilien liegt die Unterlegungsquote bei 25 Prozent. Auf der Rentenseite wird es in der Regel günstiger, wobei Unternehmensanleihen und Covered Bonds in Abhängigkeit von Rating und Duration mit Eigenmitteln unterlegt werden müssen.

 

Eine Szenarioanalyse der LBBW mit einer angenommenen Duration von 4,5 hat beispielsweise Werte zwischen 4,5 Prozent (AAA) und 75,9 Prozent (< B) ergeben. Während Corporate Bonds auch bei einem AAA-Rating jedenfalls Eigenmittel erfordern, sind für Anleihen von EWR- beziehungsweise OECD-Staaten inklusive Griechenland keine Unterlegungen notwendig. Unterschiedliche Unterlegungsquoten zwingen zu genauen Kalkulationen: Wenn Versicherungen die bei Unternehmensanleihen (mit besonders guten Ratings) gebotenen relativ gering gewordenen Renditeaufschläge gegenüber Staatsanleihen sowie die Opportunitätskosten der dafür zusätzlich erforderlichen Eigenmittelunterlegung mit den erzielbaren Renditen von (nicht unterlegungspflichtigen) Staatsanleihen vergleichen, könnten gerade qualitativ hochwertige Unternehmensanleihen mit geringen Risikoaufschlägen für diese Investorengruppe unattraktiver werden.

 

Verlierer: Covered Bonds

 

Insbesondere Covered Bonds (Pfandbriefe) gelten als Verlierer unter Solvency II, da diese vor dessen Einführung wie Staatsanleihen behandelt wurden. Da Lebensversicherungen traditionell große Bestände an Covered Bonds halten (siehe Tabelle „Portfolios deutscher Lebensversicherer“), besteht die Gefahr, dass diese ihre Bestände reduzieren, um möglichst geringe Eigenmittel zu binden. Weitere Verlierer sind die mit 39 beziehungsweise 49 Prozent Eigenmitteln zu unterlegenden Aktien, wobei die Aktienquote bei den deutschen Versicherungen in den letzten Jahren bereits auf historische Tiefs reduziert wurde – ein typischer Fall von Prozyklizität, wie Wolfgang Borcherts, Leiter Kapitalanlagen beim Münchener Verein, bestätigt: „Solvency II hat für uns große Auswirkungen. Es zwingt uns dazu, Aktienengagements gering zu halten und prozyklisch zu agieren.“ Aber auch Aktien aus den Emerging Markets oder Alternative Investments werden zumindest aus Eigenmittelsichtweise zukünftig wohl keine gute Alternative für Versicherungen sein, da diese teuer kommen.

 

Für Frank Dornseifer, Geschäftsführer Recht und Policy des Bundesverbands Alternative Investments e.V. (BAI), sind Eigenmittelunterlegungen in Höhe von 49 Prozent für Aktien außerhalb des EWR beziehungsweise der OECD, Hedgefonds, Private Equity und Rohstoffe jedenfalls nicht akzeptabel. Dornseifer warnt vor den Folgen: „Sollten diese Vorschläge am Ende in Brüssel umgesetzt werden, werden sich etwa Versicherer gut überlegen, ob sie in diese Anlageklassen investieren. Dabei stehen auch Versicherer unter Renditedruck, und der Mindestzins dürfte sich in Zukunft nicht unbedingt nur über klassische Anlageformen wie Renten usw. erzielen lassen. Auch stellt sich die Frage, ob ein Versicherungsunternehmen mit Anleihen diverser Staaten besser fährt als mit vermeintlichen Risikotiteln, als die Anlagen in Private Equity, Hedgefonds und Co. gern dargestellt werden, obwohl diese in der Krise zum Teil eine stabilisierende Wirkung für das Portfolio hatten.“

 

Aus der geäußerten Kritik kann man auch heraushören, welche Vermögensklasse der große Profiteur von Solvency II sein wird. Anleihen von Staaten aus dem EWR beziehungsweise der OECD-Raum müssen unter Solvency II mit keinen Eigenmitteln unterlegt werden. Von diesem Vorteil profitieren wahrscheinlich weniger die Staatspapiere Deutschlands (diese sind bereits in den Portfolios der Versicherungen prominent vertreten), sondern vor allem die höher verzinsten Renten aus europäischen Peripherieländern. Da die unter Solvency II als ausfallssicher eingestuften griechischen Staatsanleihen keiner Eigenmittelunterlegung bedürfen, wohl aber eine höhere Rendite als deutsche Renten bringen, werden sich diese verstärkter Nachfrage seitens der Versicherungen erfreuen können – belohnt Solvency II Moral Hazard?

 

Professor Dr. Fred Wagner, Vorstand im Institut für Versicherungswissenschaften an der Universität Leipzig, ist mit dieser Regelung auch nicht wirklich glücklich: „Ökonomisch ist das natürlich nicht zu rechtfertigen. Wenn die Einschätzungen der Ratingagenturen zutreffen, dass es auch für Staatsanleihen faktisch Ausfallsrisiken gibt, und wenn Solvency II das ökonomische Risiko zutreffend abbilden soll, dann müsste selbstverständlich auch für Staatsanleihen (und nicht nur für griechische) eine adäquate Kapitalunterlegung gefordert werden. Allerdings befindet sich der Gesetzgeber hier auch in einem Dilemma. Würde er unter ,Solvency II‘ z.B. auf Basis der Ratingurteile eine Kapitalunterlegung für Staatsanleihen fordern, dann hieße das faktisch, dass er einräumt, dass es Ausfallsrisiken für Staatsanleihen gibt. Das ist wiederum politisch schwierig, überdies, wenn damit für unterschiedliche Partnerländer innerhalb der EU unterschiedliche Ausfallsrisiken (mit Solvency II) quasi hoheitlich festgeschrieben werden. Die Frage ist, ob Solvency II in diesem Sinne aus politischer Sicht tatsächlich die ökonomische Realität abbilden soll oder darf.“

 

Aber nicht nur Anleihen „sicherer Staaten“ zählen zu den Gewinnern. Weitere Profiteure könnten in Einzelfällen auch hochverzinste Credits oder Unternehmensanleihen mit schlechten Ratings sein, wenn die gebotenen Risikoprämien die Kosten einer höheren Eigenmittelunterlegung überkompensieren.

 

Heftige Kritik

 

Die Einführung des neuen Versicherungsaufsichtsrechts zieht viel Kritik auf sich. Unmittelbar negativ wirken sich der hohe Arbeitsaufwand sowie die daraus resultierenden Kosten der Umsetzung aus. Dazu kommt die allfällige Eigenmittelunterlegung. So meinte die Generaldirektorin des Europäischen Versicherungsdachverbands CEA, Michaela Koller, anlässlich einer Anhörung zu Solvency II, die Wirtschaftskrise tauge „nicht als Rechtfertigung, um übertriebene Kapitalanforderungen an eine Branche zu stellen, die die Krise nicht nur nicht verursacht, sondern sie auch noch gut überstanden hat“.

 

Kritische Branchenvertreter sprechen Solvency II überhaupt die Lebensberechtigung ab, da es keine Probleme zu regeln gebe. So sei die Mehrheit deutscher Versicherungsunternehmen hauptsächlich am heimischen Markt tätig, ausreichend kapitalisiert und bis dato mit einer Bilanzierung nach deutschem Handelsgesetzbuch gut zurechtgekommen. Durch eine europaweite Harmonisierung wird eine angelsächsisch dominierte Marktwertbewertung eingeführt. Dadurch müssen zahlreiche Bilanzposten einer Diskontierung unterzogen werden, was einerseits unerwünschte Abhängigkeiten von einer Zinssatzhöhe, aber auch Diskussionen um den „richtigen“ Zinssatz nach sich zieht. Eine kombinierte Einführung von Marktwertbewertung und Zinseszinswirkung führt nach Meinung vieler Marktteilnehmer auch zu verstärkter Prozyklik bei der Anlagepolitik – vor allem wenn alle Versicherungsunternehmen „dank“ einer europaweiten Standardisierung gleich oder zumindest ähnlich an den Märkten agieren. Prof. Wagner bestätigt: „Eine gewisse prozyklische Wirkung ist zu erwarten, wenn die Versicherungsunternehmen künftig nach Solvency II steuern, insbesondere wenn in Zukunft viele Versicherer nach dem einheitlichen Standardmodell handeln.“

 

Da Solvency II den Risikoappetit der Versicherungen zügelt, könnte ein Mangel an verfügbarem Risikokapital eine zukünftige Finanzierung der Realwirtschaft gefährden oder zumindest verteuern. Aber nicht nur auf der Finanzierungsseite könnten Unternehmen draufzahlen, mangels Risikoappetit wird von Experten auch eine Verknappung beziehungsweise Verteuerung des Versicherungsschutzes an Unternehmen befürchtet – dabei sollte Solvency II ursprünglich zum Vorteil der Versicherungsnehmer sein …       

 

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CEIOPS

 

Die Gralshüter von Solvency II

 

Im Jahr 2003 gründete die Europäische Kommission CEIOPS (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors). Die in Frankfurt am Main mit einem Sekretariat vertretene und unabhängige Organisation besteht aus hochrangigen Vertretern der für Versicherungen und betriebliche Altersvorsorge zuständigen nationalen Aufsichten aus der Europäischen Union sowie dem EWR (Beobachterstatus). Vorsitzender ist zurzeit der Portugiese Gabriel Bernardino. Bei CEIOPS wird u.a. auf ein „Lamfalussy-Verfahren“ (ein Verfahren zur Beschleunigung des EU-Gesetzgebungsprozesses) zur Umsetzung der zahlreichen Aufgaben gesetzt. Zu diesen gehören beispielsweise die Beratung sowie die Unterstützung der Europäischen Kommission hinsichtlich der Umsetzung von versicherungsaufsichtsrechtlichen Maßnahmen. Dabei fördert man den Informationsaustausch und Kooperationen zwischen der Versicherungsbranche, den nationalen Aufsichten und Regierungen sowie Brüssel. Der Versicherungsbranche wird seitens CEIOPS die Möglichkeit gegeben, durch Stellungnahmen auf den Entscheidungsfindungsprozess Einfluss zu nehmen. Praxisrelevant sind die laufenden Veröffentlichungen zum aktuellen Status von Solvency II. Aus der bislang beratenden Organisation soll ab 2011 im Rahmen der Aufsichtsreform die Behörde  EIOPA (European Insurance and Occupational Pensions Authority) werden.